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这些目标只被完成了一部分。田承嗣通过兼用计谋、外交和及时的胜利，能够保持他的军事地位。此外，其他强大的藩镇节度使终于认识到，他们的长远利益远远与田承嗣的利益而不是与朝廷的利益相通。结果，在赢得了一些大小适当的领地后，幽州、成德和平卢诸镇妥协并最后放弃征讨。这虽然导致朝廷在776年早期完全停止作战而没有降服魏博，但它至少已经使魏博不能为所欲为。魏博虽然面临众寡悬殊的不利形势，总的说丧失了很少的领地，但它取得的半个相卫镇（它此时不再存在）在很大程度上补偿了它在其他地方的损失。此外，它已经有说服力地显示出个别有强大武装的藩镇的防御生存能力，尤其在河北的藩镇更是如此，因为朝廷在对那里的个别节度使采取任何行动时，能指望得到的支持很少。①那一年（776年）的晚些时候，朝廷的确成功地利用了一批联合的地方军消灭了一个有潜在危险的地方领袖。一个不出名的将领李灵耀在汴州的节度使死后已经夺取了那里的控制权，并且立刻开始执行一条傲慢的独立路线。对在汴渠边上的战略要地出现的这种行为，朝廷简直是不能容忍的。为了消灭他，朝廷发动了一场战役，并且立刻取得胜利，尽管不知悔改的魏博节度使对叛乱者提供了援助；在汴州地区，朝廷作出了崭新的行政安排。
但在这类情况下，参加战役的藩镇从胜利中取得的利益往往与中央政府一样多。这显然是中央政府被迫完全依靠地方军而不依靠中央控制的军队所造成的几大恶果之一。这一次，已经强大的平卢是全面的胜利者，它从战败的对象那里取得五个新的州。
因此，在整个这一时期，朝廷试图控制有较多驻军和占地理优势的藩镇的记录最多也只能说是不平衡的。到代宗执政结束时，至少有六个藩镇不受中央任何值得一提的控制，它们是：幽州、魏博、成德（河北北部和中部）、平卢（山东）、襄阳（湖北北部）和淮西（河南西南）。在这些地方，节度使是当地决定的，朝廷不过在事后予以承认（成德实际上不能算例外，因为在那里带兵的李宝臣的任期从他叛乱时算起）。也许长期在一个篡权者手中的剑南西川（四川西部）也应包括在这一类藩镇中，虽然它采取反朝廷姿态的时间要晚得多，并且又是在不同的领导之下。所有这些藩镇在处理内部事务时都不受朝廷的干涉，所以必须恰当地把它们视作自治单位。正如历史学家司马光所说：“朝廷专事姑息，不能复制，虽名藩臣，羁縻而已。”①显然只有有实力的现实情况才能导致唐朝政体接受这种局势。它这样做了，但又保存了帝国的统一和自己居于唯一正统地位的权力，这简直可以说是了不起的。原因在于它能牢牢地控制四个对它的生存绝对重要的区域。这些关键区域的第一个当然是京畿的关中道，那里的资源虽然减缩，但它作为国家的政治中心仍是至高无上的。第二个关键区是西北的边境区，它是掩护京师使之避免帝国面临的最大外来威胁的盾牌。第三个是长江淮河流域，这一区域有迅速扩大的生产力、增长的人口和繁荣的商业，因此已成为政府的主要收入来源。第四个是运河地带，它包括那些从南方运输税收所必经的几个镇。（四川是这类区域的第五个，但有争议；虽然它是守卫西面和西南边境的要冲，但它与中央政府的命运的关系，并不像上面所谈的四个区域那样有决定性意义。）由于四个区中的两个因战略的原因而非常重要，所以它们需要集结重兵，这样随之产生了控制的问题。我们已注意到，西北的边境藩镇缺乏足够的地方资源基地，所以没有争取摆脱中央政府的能力。但沿运河有大量驻防部队的诸镇则是另一回事。它们非常反复无常，需要以极为巧妙的手段加以处理；显然它们基本上不向中央贡献税收。
因此，像陈寅恪指出的那样，唐朝在8世纪后期和9世纪的统治之得以幸存，实质上只是因为它成功地维系了西北—东南的轴心。①长江流域是王朝赖以繁荣的经济基地，但远离唐的政治中心长安，这是造成严重紧张的一个原因，但这种情况之形成显然有充分的历史原因。这种地缘政治学的考虑也说明了这个时期和以后时期国家财政所表现的特殊形式的原因。代宗朝的后半期（约从770至780年），绕过地方节度使而又不影响他们征收直接税的盐的专卖给中央提供了约一半收入。此外，780年采用的两税法是在一个分权帝国的情况下产生的，同时也是在承认了这些情况的前提下被推行的。②与单纯的军事控制问题一起，中央当局还面临各地的具体行政问题。这些问题由于各节度使与中央政府的关系模糊不清而复杂化了，甚至在顺从中央控制的地区，它们也造成了困难。事实上，代宗时期的大部分成就必须被看成是单纯地表现在帝国的大部分地方恢复了一定程度的行政秩序这一方面。
混乱的几年使许多人得以在地方任职，根据以往的标准，他们担任这些职务是不够格的，但现在又不易被取代。任命官员的常规已被破坏，并悄悄地被放弃。节度使们提升自己的助手和心腹，往往继续不顾这些正常程序。官员的正常轮换和例行提升也已被破坏。上述情况与由于总的资金短缺而引起的精简人员和减少俸禄的因素一起，必然严重地降低行政的质量和损害正规官员集团的风纪。严格的监督和正常的政绩考核也不可能实现，特别是因为普遍认为公务的处理可以有更大的回旋余地。节度使被授予在自已辖区内考核官员的明确责任，但他们对网罗忠于自己的追随者的活动比对作出客观的评价往往更感兴趣。此外，系统地监督节度使本人的制度也已不复存在。例如，长期以来的苦难根源之一是节度使擅自非法征税；但由于他们获准在地方上有很大的行动自由，所以人们要揭露具体的、显然应受谴责的事例是不容易做到的。
总的说，财政造成了一个困难问题，因为国家对人口的行政控制能力大为削弱。旧的人丁簿和税册的丧失、破坏和过时，使登记的户数不到300万户——只是叛乱前总数的三分之一。①结果，恰恰在比以往更需要进行积极的行政活动时，能取得的岁入反而锐减。此外，重新登记人口和使税册的材料符合实际的情况可能是行政工作中最艰难的任务。即使在7世纪最有利的形势下，在隋亡以后全部重新登记人口的工作几乎花了一个世纪。
中央政府颁布了许多诏令和公告，努力想解决这些问题，但它们或者仍是形同虚设的规定，或者被半心半意地执行。在代宗的大部分年代，中央政府无力采取任何重大的主动行动，一种对地方行政的十分自觉的放任主义政策终于逐渐被人们接受。这一政策与从764至777年任宰相的元载尤其有关。②在这一时期的史书中，元载因他在这些年中对中央行政的独裁控制和对佛教的庇护而受到强烈的批评，他公开的贪婪和腐化也被含蓄地认为是对各镇缺乏积极的政策的一个原因。但是，在他掌权时期，朝廷却得到可喜的稳定，并且他至少一度成功地消灭了自肃宗时期起支配朝廷的宦官势力。
元载对藩镇采用的政策是实用主义的。他也许比任何人更能认清朝廷只有有限的选择余地，所以决定采取一条谨慎和妥协的路线，其目的在于维持国内和平和逐步恢复中央的权力。毫无疑问，在他的眼中最紧急的大事是防卫国家免遭外敌的侵犯：吐蕃人最近已进犯京师，并仍占领西北大部分地方；另外还有威胁程度较小的表面友好但难以控制的回纥人。这一政策的主要目标完成了，但为此付出了一定的代价。地方政体，特别是拥有重兵的政体，能够有机会牢固地树立自己的势力和使它们与所控制的领地和人民的关系正常化。这样，叛乱造成的分权在代宗在位期间逐渐制度化了。不但地方政体如此，甚至为中央利益服务的机构，如有才华的行政官刘晏在这一时期设立的从而成为朝廷的主要财政支柱之一的盐铁使署也是如此，而刘晏在管理它时，则是在独立于朝廷的高度自治的（实际上是区域性的）基础上进行的。
随着元载在777年的失宠，出现了针对各地问题的短暂的立法风。它旨在让州刺史重新起更充分的文官作用，同时又保护他们不受节度使的欺凌。此时他们已不能再兼任团练使，各个州拥有的军队人数受到严格的限制。同时节度使不得停止刺史的工作，未向朝廷报告不得批准他们离境，或另立自己的人去补缺。①这一法规可能没有任何大的直接影响，但实际上朝廷在775年对田承嗣和在776年对李灵耀的主动干预后，它的确表现了一种新的信心和赞成采取更强硬政策的日益增长的情绪。这种政策被代宗的继承者德宗几乎从一开始就加以采纳。
① 见日野开三郎载于《史渊》（87＇1962年＇，第1—60页及89＇1962年＇，第1—26页）的关于东北边境史的综合的（但其部分内容是高度理论性的）论述。
② 关于安禄山的事迹，特别参见浦立本的《安禄山之乱的背景》一书（它叙述到752年）；又见戴何都的《安禄山史》（巴黎，1962年）和霍华德·列维的《安禄山传》（伯克利，1960年）。
① 这一观点构成大部分传统记载的理论基础；关于近时对这一观点的修正，见岑仲勉：《隋唐史》（北京，1957年），第257—260和264—265页，注8。
① 见陈寅恪：《唐代政治史述论稿》（重庆，1944年，1956年北京再版），第25—48页。
② 谷霁光：《安史乱前之河北道》，载《