事力量无疑使节度使们能够对朝廷坚持自己的权利，甚至藐视朝廷；在历史著作中，他们通常被形容为桀骜不驯和追求权势的武将。另一方面，客观情况本身，即政府的紧密结合和高度集权的旧政制的崩溃，也需要比过去更大程度地把权力下放到地方一级。因此，新的地方政体的发展也可以被看成是对紧急需要的一种积极反应，这一点已被叛乱以后若干年新的地方行政单位的建立所证实，而它们以前在这些地方是不存在的。例如，764年和765年，从荆南和江西这两个大的旧置道分离出更统一、更紧密的湖南和鄂岳的措施肯定是由于当时的行政能力不能胜任所致，而不是像以后的情况那样是出于削弱军事上强大的藩镇的愿望。唐王朝只是在付出了高度分权的代价后才得以幸存下来。
叛乱结束时的行政安排是建立约34个新的地方藩镇（见地图13）。以后几十年新藩镇继续增加，其数在45—50个之间。①新藩镇的建立和复杂的辖境的变动使763年以后唐朝的行政地理非常难以捉摸。但叛乱平定后最初几年存在的30个藩镇实际上都以这种或那种形式保存下来，到785年，所有比较重要的藩镇都已形成。大小的差别很大，有的只包括两个州，有的则有12个或更多。地位和行政结构的不同也使事情复杂化。
最初，大部分藩镇（几乎是华北的所有的那些镇）由节度使管辖，他们都兼有观察使的权力。后一种职务是玄宗时代的采访处置使的直接后身，但这时它拥有广泛的行政权力。按理说，节度使应拥有常备军供他们指挥，在理论上是为了执行他们的军事任务。这里情况又有很大差别，有的镇只有军队数千，而有的镇则多达7。5—10万人。观察使领导的镇的各类军队都很少，这类官员一般兼有都团练使或都防御使的头衔，从而在必要时有权在地方行动中动员军队。在安禄山叛乱结束时兵员总数（包括边防军）可估计为85万人左右，这不包括当时已被解散的府兵。②但在这种高度军事化的情况下，朝廷却没有一支任何规模的中央军队可供调遣。从军事上说，政府几乎完全依赖忠于王朝的节度使的军队，但这些军队不论设置在边境沿线或分布于整个华北，都不在它的直接权力之下。
从一开始，内地几处军队大集结的继续存在（甚至在和平恢复后仍如此）妨碍了想重新树立中央权威的任何坚定和有效的活动。情况确实如此，原因有二：地方戍军常常是动乱的根源；更重要的是，他们为争取独立地位的有野心的地方领袖提供力量。地方部队内部的哗变和动乱是经常的，这些情况有时是暴虐和无人道的领导造成的苦难引起的，如764年河中和775年河阳的情况；但由于单纯的个人对抗和军纪败坏造成的这些情况至少同样经常，如770年的湖南和774年的汴州就是如此。①虽然它们助长了总的不安全感，并且它们一直有发展成大暴乱的危险，但这类动乱的影响主要是地方性质的。
受这类戍军支撑的基本自治的地方政治权力的出现则是另一回事。这些势力为了有效地控制帝国的要地，最后甚至为了取得那里的主权，很快向中央政府进行挑战。军事力量不但支持它们的野心，而且为它们的领袖赖以在领地中取得充分完整的控制提供了手段。这样，从那些长期在中央控制之外的地方政体，我们可以发现从以原来派在该地区的军队为基础的狭隘的军事权力发展成真正在地方割据称雄的明确迹象。甚至像魏博和昭义那样的藩镇（前者不受节制，后者效忠朝廷），情况也是如此，它们的军队只是在安禄山叛乱以后的时期通过大规模征募和训练地方居民以后才变得难以对付。
中央政府是非常了解军事力量分散的种种危险的。但它缺乏消灭这种现象或对地方势力施加任何严密的中央控制的手段：各地的军事领袖和一般士兵都激烈反对这类政策。因此它对诸如战时英雄郭子仪提出的取消军事藩镇的建议和对文官独孤及提出的紧缩所有内地各地的军队规模的建议，都无实施的企图。②随着叛乱后局势的明朗化，有人认识到，为了抵消不直接受中央控制的藩镇力量，在直接受中央控制的几个藩镇保持庞大的驻军是绝对必要的。随时由中央政府调遣的大部分兵力分驻在西北边境沿线。总的说，这些军队造成的问题比内地军队少，这无非是因为他们驻守的地区很贫困，而且人口稀少，所以深深地依赖中央政府的供应和资金。可是安禄山之乱以后时期第一个政治军事大危机却在边防军中发生，这场危机虽是短命的，但却有深远的后果。
叛乱时期其功勋可与郭子仪和李光弼媲美的杰出英雄仆固怀恩是一个具有回纥血统的职业军官，曾指挥过结束叛乱的最后的扫荡战。作为西北地方军的指挥官，他在帝国胜利后的几个月中依然是军界最有实力的人物。763年秋，当他带领回纥可汗及其朝臣在参与镇压叛乱后回国时，他和他的贵宾发现河东节度使不让他们进入太原。节度使提出的借口是安全预防措施，但私仇可能是这次纠纷的根源。在这次发生的激烈争吵中，仆固不无理由地感到朝廷不给他足够的支持。结果，当他在等待报私仇的时机时，他命令朔方军在河东消极观望，尽管吐蕃有入侵京师西面之势。吐蕃人11月确实跨越边境时，他们迅速地打垮了面临的有限抵抗；由于附近各镇的节度使和仆固本人都没有响应要求支援的紧急呼吁，吐蕃人进而占领长安。朝廷在七年中第二次出逃，这一次东逃至黄河河畔的陕州避难。由于在军事上和政治上都无力据守京师，吐蕃人在两周后就撤走。生命和财产遭受一定的损失，但受到远为巨大损害的则是和平重新来临后刚刚有所恢复的帝国威望。①结果，事情变得很明显：第一，政府再也没有完全可依赖的军队可供调遣；第二，它的主要目标必须是防御来自吐蕃人的外来威胁。仆固怀恩被宫廷策划的阴谋赶下了台，他的朔方戍军指挥官的职务由郭子仪接替，同时对边防军的多少更有效的新部署也得以进行。仆固怀恩逃往在今宁夏境内的灵武，并在764年秋与吐蕃人联合，为他们领路和领导新的入侵。这一次深入中国领土的打击未取得持久的收获。在下一年，他组成了吐蕃人、自己的回纥人和其他部落民族的一个广泛的联盟准备入侵中国。但对唐朝来说幸运的是，他在入侵期间得病，不久死去。在这整整的十年中，吐蕃人每年秋季进攻边境，这些袭击构成了安全、后勤和士气方面的严重问题。随着吐蕃的威胁，名义上友好的回纥人表现出模棱两可和不明确的态度。这种外来威胁严重地防碍了政府在中国内地恢复中央对不同的区域权力中心的控制的努力。
在开始时，政府对哪些地方当局会响应它的指令和哪些地方会拒不服从是不完全清楚的。与各地的关系只是随着时间的推移才趋于明朗，并且因考验和错误判断而更加清楚。每一次的最终考验是中央政府选任各镇节度使的能力的大小。在长江流域及以南，政府稳定地保持这种权力，虽然那里偶尔发生哗变和动乱，却不存在真正的军事问题。在北方，类型则很不一致，至少在最初是完全不能预测的。虽然在某一特定时期政府掌握了对大部分地方节度使的挑选权，但在面临有力的地方（军事）反对时，它通常不能对某镇强加它的人选。可是在安禄山之乱后的十年中，它确实在一些困难的、或是潜在困难的局势中成功地作出了一些人事变动。例如在764年，它设法安全无事地把一名前叛乱将领从汴渠边的战略要镇汴州调到一个比较次要的地方，而以一名效忠王朝的将领接替。767年，它使用武力在陕西东南的华州清除了一名拒不听命的节度使，因为此镇太靠近京师，使它放心不下；773年它任命自己选择的节度使去控制河北的黄河边上虽小但很重要的义成军，并顶住了当地守军要求任命他们自己的一个军官的压力。
同时，中央政府在实施一项有关的政策，即在把地方的权力交还文官时也有一定的进展。在叛乱结束时，各地的长官（不论其具体官称是什么）有近75％是军人。到779年的代宗末年，这一比率已减少到约五分之三。这些成就主要在南方取得，因为在许多北方藩镇，由于战略的原因，强大的军事力量的存在是必要的，职业军事领导的保持不会带来不能接受的安全风险。①但是尽管政府在有些情况下有所进展，但在其他情况下它却没有力量将其意愿加在与地方军人相勾结并加以利用的有野心的节度使身上。763年在襄州（在汉水边上），765年在平卢（当时是平卢军已被调去的山东一个重要藩镇的名称）和767年在四川（那里全是“效忠”的镇），政府对地方将领之间的权力斗争被迫袖手旁观，然后给得胜者奖以节度使的正式任命。在前叛乱者领地的第一起这类事例发生在768年的幽州，当时节度使被刺。朝廷对自己的军事实力和威信感到有足够的信心，以致派了自己的一名高级官员去掌管该地。但是地方驻军的一次武力炫耀就足以迫使他返回，然后那名刺客就得到合法的批准而成为节度使。四年后当他也不得善终时，朝廷不打算干预，而是经过了相当长的一段观望期，才正式批准继任人选。
政府直到775年才对一个拒不听命的藩镇采取大的军事行动，但即使在当时它也只是在最狂妄的挑衅后采取行动的。这一危机发生在河北是不足为奇的，那里的魏博在前安禄山的、精明和足智多谋的副将田承嗣的领导下已成为四个藩镇中最强的一个。775年，田承嗣企图接管邻近的一个已经更换节度使的相卫镇。如果这一行动成功并被群起效尤，帝国就会发生混乱。因此政府命令附近的九个藩镇对田承嗣发动一次征讨。它们之中有的非常愿意行动，以便取得一份战利品；它们还可能都得�