透过这份奏折，今人对左宗棠自造轮船的创想无疑应当予以充分肯定，但同时也应注意到其无法摆脱的时代局限性。出于想要节省经费的考虑，左宗棠将所要建造的蒸汽船的功能定位为亦商亦兵，并不明白军舰和商船存在质的区别。而且左宗棠对于轮船造成后的维持经费想得有些不切实际，认为“船成之后，不妨装载商货，藉以捕盗而护商，益可习劳而集费，似岁修经费无俟别筹”（8）。这些缺失客观上都为此后船政的发展带来了很大的负面影响，由此也可以看到一个全无近代工业基础的国家在蹒跚起步时很难回避的先天不足。
左宗棠的奏请在清廷中枢引起了很大的反响，奏上后仅仅几天就得到了明确批复，同治皇帝作了上百字的朱批：“……中国自强之道，全在振奋精神，破除耳目近习，讲求利用实际。该督先拟于闽省择地设厂，购买机器，募雇洋匠，试造火轮船只，实系当今应办急务……”（9）闽浙建厂造船就此定议。
经过考察，左宗棠在福州城郊的马尾选定了婴豆山下中岐乡靠近马江边的一块宽130丈、长110丈的田地作为厂址。建厂的经费从闽海关的四成洋税下划拨四十万两银，另从六成洋税下每月划拨五万两银作为运行费用。（10）与后来从各省协款的北洋海军经费相比，船政的经费来源单一，闽海关又是当时收入仅次于江海关的富关，且设在本省，较易沟通，更具可靠性。建厂的技术则主要依靠西方，作为技术工程总承包人的法国人德克碑、日意格就此先后到福州签订合约。
正当设厂工作万事待举之际，9月25日清政府寄谕，鉴于捻军西犯，调左宗棠任陕甘总督负责平定西北，由漕运总督吴棠接任闽浙总督，兼管船政。由于和新任总督吴棠并不熟悉，担心由其兼管可能会导致船政的建设偏离自己设想的轨道。为了不使自己一手开创的事业脱轨或中途遭受挫折，左宗棠上奏清廷请求派员直接管理船政事务，意图抢在新任总督尚未到任前先将过这部份权力夺出，一位正在家乡守制的福州籍官员进入了左宗棠的视野。
首任船政大臣沈葆桢的画像。（11）
沈葆桢，字幼丹，福建侯官人，
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出身，祖父、父亲都以从事幕友为生。沈葆桢的母亲是林则徐的妹妹，与青梅竹马的表妹——林则徐的二女儿林普晴结婚后不久，沈葆桢考中进士，任编修、御史，原本踏入的是一条清流言官之途。但随因太平天国战争爆发，沈葆桢被外放出京，一度参赞曾国藩湘军营务，受经世思想影响，任职江西广信知府期间，夫妇二人并肩守城击退太平军，谱成一曲佳话。后来沈葆桢在江西巡抚任上，抓获了太平天国幼天王洪天福贵，更是立下盖世巨功，成为官场上一颗耀眼的新星。左宗棠与沈葆桢有师兄弟之缘（左宗棠曾拜林则徐为师），又曾同为曾国藩幕僚，在江西多有合作，且对曾国藩同样不抱好感（沈葆桢任江西巡抚期间，因缩减湘军饷源事与曾国藩龃牾，后来曾国荃攻克天京，奏报幼天王已死于乱军，但是未久沈葆桢便奏报在江西俘获幼天王，与曾氏的不快加剧），相互都有极深刻的印象，曾国藩对二人的关系有过特殊评价，称沈葆桢和左宗棠是“死党”。（12）
1865年4月，沈葆桢的母亲去世，按照清代官场制度，官员的父母长辈去世，应辞去职务，服27个月丧假尽孝，称为守制。沈葆桢在老家过着与世隔绝的平静生活时，左宗棠前来三顾茅庐了。要想使造船事业顺利发展，其统领必须是具有官场经验且拥有一定资历声望的人物，才能有效处理好与朝廷与地方官员间的关系，坚持独立建厂的原则，而且必须与自己有某种默契，能够理解执行自己的政策。“死党”沈葆桢不仅具备了上述条件，而且还是本乡本土人，又正处于守制不能任官期间，此时让他在福州老家管理船务，“在籍监造，不为夺情，久司船政，正可以侍养严亲”，无疑是最合适的人选。
对于这份千钧邀请，沈反复推辞，最后在左宗棠的力请和清政府的谕令下，做出折衷处理，同意出任总理船政大臣，但是在丧假未满之前暂不任事。与当时李鸿章在上海兴建的江南制造局相比，福建船政的级别显然更高，清政府任命钦差大臣直接总理负责。而且从大臣的头衔可以看出，“船政”二字意义极广，当时指所有与建造、管理蒸汽舰船有关的事。由此可见，福建船政并不是一个单纯的造船厂，而是集造船、教育、船舶人员管理调拨等于一体的大型行政机构。（13）
缔造艰难
1866年11月23日，左宗棠交卸闽浙总督关防印信，迁出总督衙门，居住在楚军营地内，（14）利用开拔前的最后时间继续处理有关船政的事务，努力在自己走之前将船政建设带入预定轨道。六天后，前往上海找法国总领事在合约上签字担保的德克碑、日意格返回福州，告知船政的建筑工程已经在上海寻觅“中外殷商包办”（15），这些建筑承包商经左宗棠审核后即可施工。准备工作已经陆续就位，12月11日，左宗棠上奏全面汇报了船政的建设规划。
左宗棠提出的是一个预算三百万两的五年计划，主要内容可以归纳为五个方面。即建设船厂，建造蒸汽舰船；开办学堂，培训造船技术人员和舰船驾驶人员；建造世界第二座，也是当时最大的一座拉拔特式（Labat）拖船坞；建设铁厂，自行冶炼制造船用铁材；雇用外国工程技术人员。日意格因为通晓汉字，会说中国官话，定为洋员正监督，即管理洋员的监督，而非船厂工程的监督；德克碑虽然官级、年龄都较日意格为长，但是屈居副监督。
洋员监督实际就是船政五年计划的技术总承包人，对这个计划的落实负有责任，所有为实现这一计划从国外采购机器、聘用技术人员，均由他们出面与西方当事者签署合同。比较特殊的是，章程中还开列了一条激励洋员的条款，即五年期限内，以洋员监督为首的洋员承包集体在完成造船任务同时，如果还能“教习中国员匠能自按图监造，并能自行驾驶”，则奖励总承包人日意格、德克碑各两万四千两银，奖励其余洋员共六万两银。这笔奖赏无论对于哪国洋员，都极有诱惑力，从这里可以看出左宗棠为了使得中国人能学会轮船建造而付出的苦心。
计划中最引人注目的无疑就是造船，规定自船政铁厂开设之日起的五年内建造11艘150马力轮船，5艘仿外国“根婆子”（Gunboats小炮舰）式样的80马力轮船。鉴于初期的技术条件较弱的事实，决定150马力轮船所需的蒸汽机先从国外购买两座，其余九座此后依样仿造，80马力轮船用的蒸汽机则完全进口。（16）这份建造计划的缺陷十分明显，左宗棠既要求轮船采用“外洋兵船式样”，又强调大轮船要装载百万斤，小轮船装载三四十万斤，亦兵亦商，同时对于所造轮船的技术先进程度没有做任何规范，只要是蒸汽轮船即可，因而只是解决蒸汽舰船的有无问题。
为了让沈葆桢将来的工作顺利开展，也为了船政能沿着自己开辟的道路前进，并和自己保持默契，左宗棠从自己的幕下选择推荐了一支可观的船政僚属队伍，如处理财务、协调事务的护理福建巡抚周开锡，负责财务筹措、物品采办的道员胡光墉（雪岩），负责军事的前台湾兵备道吴大廷，善于任事经理的补用道叶文澜，熟悉洋务、后来测绘出近代化的中国海图的同知黄维煊，精通舰船驾驶的五品军功贝锦泉，熟悉西洋火炮的候补布政司徐文渊等。（17）作为船政之父，左宗棠的安排可谓细致已极。
1866年12月16日，左宗棠离开榕城福州北上，无限深情地告别了他一手谋画的船政事业。（18）七天之后，船政在马江之畔正式破土动工。协调安排好承包商开工建设后，28日，日意格、德克碑取道香港乘船前往法国，为建厂和建造第一号轮船采办机器、雇用技术员工。船政建设全面启动。
法兰西第二帝国皇帝路易·拿破仑·波拿巴，史称拿破仑三世（Napoleon Ⅲ），原为法兰西第二共和国总统，1851年发动政变恢复帝制，1870年普法战争中被普鲁士俘虏。
日意格、德克碑一行于1867年2月1日到达巴黎，经历了一番波折，法国海军部最后同意二人在保留法国海军军官身份的情况下受雇于中国。法国皇帝拿破仑三世对中法合作的船政发生了浓厚兴趣，专门接见了日意格等人，“谕令监督用心办理，并沐恩典，传谕各部尚书大臣，咨行驻扎中国提督，随时照应”，并颁发勋章以示奖励。工程技术人员主要通过法国阿弗尔市马泽利娜商行（Lamaison Mazelinedu Havre）帮助雇定，均直接与日意格签订合同，准备分三批前往中国。为船政建厂造船采购的第一船设备、材料则于7月15日开航运往中国。（19）
就在满载机器设备的帆船从法国港口扬帆远航一天后，1867年7月17日总理船政大臣沈葆桢27个月的丧假告满，18日拜会了福州将军英桂和新任的闽浙总督吴棠、福建巡抚李福泰等地方官员后，沈葆桢便马不停蹄立刻赶往马尾，举行仪式启用船政大臣关防，开始驻厂视事。（20）
沈葆桢抵达时，从去冬开始的船政建筑工程还在如火如荼进行中，在周开锡，以及船政总监工叶文澜的统筹指挥下，原先是一片田地的船政厂区已经完全垫高平整。考虑到台风、潮汛的威胁，又围绕厂址打木桩加固，并在厂区对陆地的三面开挖河渠，用以排水，以及方便运货船舶驶入。车间、学堂、衙门、寓所都在陆续兴建，7月的酷暑里，工人们挥汗如雨，昼夜兴工。（21）