雍正十三年十月辛巳，总理事务王大臣议准，大学士朱轼奏言，民间田地之丈量首报，宜一并永远停止。督令耕畲，为足民计，非为增赋起见。且区区报垦之粮，于国课无加毫末。不但丈量不可行，即责令首报之条，吓诈摊派，大吏名为急公，小吏兼以牟利，所奏甚为剀切，应如所请。得旨：依议速行。
其时耕地既有虚报者，亦有甚多隐匿者。对此，不能说各地尚有可垦荒地，政策转折就“错”了；也不能说没有荒芜土地，皇帝的想法才是“对”的。我们只有通过事后的完整观察，说清朝皇帝（特别是康熙、乾隆）的想法具有前瞻性，而且根据二十世纪的经验，表明它具有跨时代的超越性价值。
乾隆元年二月，河南巡抚富德奏参前任督臣王士俊报垦多罔，得旨：
今览汝奏，第一折内则称王士俊虚报开荒，种种欺罔。而第二折内又称豫省地亩，隐匿者甚多。……是汝同时两奏，而自相矛盾如是，朕竟不解汝意之所在也。
如此则只有依赖清丈。元年五月，福建巡抚卢焯奏清丈地亩。得旨：
细观汝所陈奏，总是一篇虚词，若云查丈无累于民而且有益，则民之愿查丈，吾从未之闻也。若云查丈非为加赋，……则民何以反畏查丈如水火哉？
是时，贵州学政邹一贵亦请丈田，御史包承祚驳之，事获寝。＇7＇
六月丁亥，户部议准河南巡抚尹会一疏言：
今欲厘定科则，非履亩丈量，实难凭信。设一丈量，必致妨废农业，纷扰闾阎。
是清丈难行，而令业户首保，亦弊多利少。正如朱轼所云：四川近经丈量，逃亡迁徙，事故纷然。究竟田土难于一一清理。＇8＇
雍正十三年十月朱轼“民间田地丈量首报，宜一并永远停止”之疏，至乾隆四年被奉旨提交总理事务王大臣再度密议，遂于乾隆五年决定，零星地土，免其升科。＇9＇
九月己巳，因豫省地土，可改水田者尚多，但须题请加赋，是以因循观望，又谕：
嗣后有情愿将旱田改作水田者，悉从其便。钱粮仍照原定科则征收。
俨然不再增加田赋，对新垦土地的申报，也采取不积极的态度。＇10＇自乾隆元年始，《实录》中不再记录全国耕地数字，而其他官书（《皇朝文献通考》等）所载耕地数字，也几乎不再增加。＇11＇
嗣为十八直省制订免科细则。凡新垦山头地角零星土地，及其成片但不及一定亩数者（一般为一二亩，高不过五亩十亩，亦有科则上下、水田旱地之分），皆免其升科纳赋。＇12＇清人王庆云说，“初，犹限以亩数”；乾隆十一年，以广东高、雷、廉等府所垦本非沃壤，十八年以琼州海外瘠区，三十一年以滇省山头地角尚有旷土，“皆听民耕种，不限亩数，概免升科。不特无催科之扰，而并免查勘之烦。”＇13＇
因为长时间以来从未进行过全面的土地清丈（除个别地方以外，其效果亦不佳），以及奉行以“原额”为准的征税原则，就从根本上注定了清代中国各省耕地数字的不准确性。结果，不但清代以前，即清朝以后，中国耕地数字始终是一笔“糊涂账”。至此，政府已失去了进一步行动的目标，努力也走到了尽头，适时地改变政策，也就成了势所必然。它既非空前，也非绝后。倒不妨说，恰反映了中国政治自古以来的一贯作风。
并最终认定：
（现今）若求可垦之地，则惟新疆乌鲁木齐等处地土沃衍，尚可招徕屯垦。至于内地开垦一说，则断无其事。各省督抚亦断不得以此为言。＇14＇
如果说耕地已经开发殆尽，那将如何谋求农业的进一步发展？如果清代耕地的增加远不足以解释其农业总产量的提高，又应从哪些方面去寻求这些方法和原因？这些还是中国历代没有遇到过，而其后也会一再遇到的重大挑战。
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＇1＇ 参见王业键的研究。
＇2＇ 参见珀金斯的研究。
＇3＇ 袁枚：《文渊阁大学士史文靖公神道碑》。
＇4＇ “请核实地亩疏”，《皇朝经世文编》卷34，《清史稿·曹一士传》。
＇5＇ 雍正十三年十月乙亥谕，《高宗实录》卷4。
＇6＇ 关于广西“金鉷案”的研究，参见罗威廉：《政府与土地——1723…1737年广西开垦研究》（《清史研究》1994年第1期），和卫国：《从广西捐垦案看清代垦政》（硕士论文，2005）；宋玥：《陈宏谋的三大案》（硕士论文，2011）。
＇7＇ 《朗潜纪闻·三笔》卷3。
＇8＇ 《雍正朝汉文朱批奏折汇编》二九册，338…341页；又，乾隆八年十月，甘肃巡抚黄廷桂奏请清查欺隐，得旨：宁可留有余于小民，不可为钱粮起见。况所加者，又不过太仓一粟，九牛一毛哉。
＇9＇ 乾隆五年七月甲午，《高宗实录》卷123。
＇10＇ 乾隆五年十一月初八江南道监察御史金溶奏“陈培国脉裕民生六项事宜事”：（圣祖仁皇帝）决定编审所添之丁，永免完纳丁银，请援照此例，令地方官鼓舞穷民，令其开垦，明白晓谕，概行永免升科；不过，他依然希望新开垦土地数字能够继续报告上来，申妙同学提供的档案史料（04…01…35…1381…006）。
＇11＇ 参见梁方仲编著《中国历代户口、田地、田赋统计》，上海人民出版社，1980，乙表61。
＇12＇ 详见《清朝文献通考》卷4。
＇13＇ 《石渠余纪》卷4《纪劝垦》。
＇14＇ 乾隆三十八年十二月戊子谕，《高宗实录》卷978。
5。永不加赋政策的完结
被边缘化的传统政策，除土地开垦以外，还有传统的赋税蠲免政策。
清人入关之始，即揭示了“不加赋”政策，并作为一条“祖训”留存下来。但苦于战时经费不足，三藩平定以后，方得以实施。仅康熙一朝，即免除税银一亿四千万两有余。
康熙五十一年，决定“滋生人丁永不加赋”，把丁银固定在当年水平。雍正年间“摊丁入地”，丁银全部摊入田赋，一举取消了历时数千年之久的人头税（吾人亦可称之为十八世纪“现代化”的措施之一）。
乾隆初年，一面废除了各地大量的杂税负担，同时，“永不加赋”的原则又被推广到田赋方面。雍正十三年十月，朱轼曾疏请“民间田地丈量首报，宜一并永远停止”。次年临终遗疏，复言：“国家经费，本自有余，异日倘有言利之臣，倡加赋之说，伏祈圣心乾断，永斥浮言，实四海苍生之福”。＇1＇其奏疏曰：
夫地丁二项本属一例，从前圣祖仁皇帝念生齿繁盛，特命编审之年，但查人丁户口之数，不必加增丁银，著为定例。则民间田地正赋既有定额，何用苛求。……若此区区报垦之粮，于国赋曾何加于毫末乎？臣愚以为不但丈量不可行，即劝令据实自首亦可不必。＇2＇
提出“地、丁二项本属一例”，丁银既已固定，田赋何必继续报增？清代的土地开垦，本意本非为增加税收，＇3＇；雍正十二年河东总督王士俊奏报垦荒事宜；“臣恭绎谕旨（按：指雍正元年鼓励垦荒谕），总以开垦为足民本计，非欲增收课赋。”朱批：“嘉是览之”（《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，25册955页）；乾隆十三年五月陕西巡抚陈宏谋奏：“朝廷恩意，惟在尽地利以养穷民，不在复荒额而增赋税”（第一历史档案馆档案，1143号）。）如此则不仅不须清查田亩，而是直欲将“田赋”也像“丁银”一样固定化了。
朱轼的建议，经乾隆四年的再度讨论，对乾隆五年“零星地土”、“免其升科”的决定，起到了极其重要的作用。同时，它也标志了清初“轻赋”和“不加赋”的政策，中经康熙朝的“滋生人丁永不加赋”、雍正朝的“地丁合一”，到乾隆初年，终告完成。
尽管后代经济史家对清代这种固定预算制度非议颇多，但它却成为清代一大“德政”。另一方面，政府又像康熙朝那样开始普免田赋，其中第一次即发生在乾隆十年，《巢林笔谈》：
诏下之日，万方忭舞。自上嗣服以来，大赦积逋，再减浮赋；岁收稍薄，辄费天庾；水患偶乘，动支国帑。天地犹有憾，皇仁蔑以加矣。＇4＇
据统计，乾隆朝各项蠲免，前后共达白银二亿余两。＇5＇但就经济发展、解决人口问题来看，蠲免政策就显得不够积极，方向也不够明确，因此不能没有一套经济发展的对策出台。
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＇1＇ 《清史稿·朱轼传》。
＇2＇ 乾隆四年十月二十五日讷亲奏，国家第一历史档案馆档案，户科0059。
＇3＇ 如雍正二年闰四月在署广西巡抚韩良辅奏折上的朱批：“此奏之可嘉，不可尽述。此开垦一事，……只要以百姓作利为念，钱粮起科皆末节也”（中国第一历史档案馆编《雍正朝汉文朱批谕旨汇编》，2册947页 ＇4＇ 龚炜：《巢林笔谈》卷4。
＇5＇ 周远廉：《乾隆皇帝大传》，河南人民出版社，1990，页69；白新良则认为共有二亿三千万两，《乾隆皇帝传》，百花文艺出版社，2004，页166；亦有学者提出一亿四千万的数字，大约是将五次普免的银两数目，误认为总共蠲免的数额了，之外尚应计入三次漕粮及其他各种蠲免的数字。
6。新的农业发展政策的形成
在传统政策被边缘化的同时，一套新的人口对策，即农业发展政策形成了。它不是针对明清鼎革之际的“恢复时期”，而是为以后的“和平时期”，特别是在人口日增，耕地开发殆尽的情况下，为如何发展经济寻找出路的。
发现人口问题之后，圣祖曾说：“户口殷繁固是美事，然当预筹安养之策”。是后清廷一直积极寻找相应的经济对策，如欲农民改变“但狃于种地”的旧习，重视农耕以外的他种经营，因地制宜，发展畜牧业（康熙五十五年谕）。又提倡农桑之外，发展“山泽园圃之利、鸡豚狗彘之畜”，从多方面展宽农业的