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在行政手段上重视“间接统治”，充分发挥各种伪组织的自治自卫能力。还试图增加汪伪政权名义上的独立性，将华北地区所属苏北、皖北及豫北部分地区从华北政务委员会手中移交汪政权，以满足汪所要求的统一全部占领区的欲望。期望以这些手段，既增加傀儡政权的吸引力，又可以弥补自身兵力不足之矛盾，达到一石二鸟的作用。
在思想文化领域，日军竭力通过蛊惑人心的欺骗宣传和美化法西斯侵略的说教，妄图达到其提出的如下目的：
“（一）对于思想上站在抗日阵营的中国人，特别是有识之士，应强调指出，继续抗日完全是英美的走狗，……应采取相应措施使之转向和平阵营。
（二）对于亲日阵营内的中国人，要强调皇国的兴衰乃大东亚兴废之关键，使之理解日华不可分离的命运，特别是使之认识到华北是日华合作的模范地区，担负着完成大东亚战争兵站基地的任务。
（三）应明确认识，此次战争并非白色人种与有色人种之间的斗争，而是驱逐近百年来侵略东亚的美英势力以解放东亚的圣战。要注意粉碎敌方离间日德意轴心国的阴谋。”＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史室：《华北治安战》（2），朝云新闻社，1971年版第34页。＇强调加强新民会等外围组织，加强电影、报纸、书刊的管理和发行，在教育方面又将燕京大学、协和医学院、济南的齐鲁大学等日本认为抗日思想浓厚的学校加以关闭，保留学校则统一使用由日本或由伪政权炮制的课本，加强奴化教育。
日本侵略者企图通过上述所谓新政策，挽救其在华注定失败的命运。
第五编 渡过难关（1941。1～1943。6）
第二十七章 敌后抗日根据地军民的艰苦抗战
第一节 敌后抗日根据地困难时期的形势和任务
1941、1942年是第二次世界大战规模进一步扩大，世界法西斯势力极为猖獗的时期，也是中国共产党领导的敌后抗战极为困难的时期。1943年，华北敌后军民渡过困难，进入恢复和再发展的新阶段，而这一年华中敌后军民仍处于十分困难之中。
1941年12月8日，日本继德国于6月22日发动侵苏战争之后，发动了太平洋战争。日本为了放手南进，发动太平洋战争，1940年底以后对侵华策略陆续进行调整。核心是尽可能在发动太平洋战争之前解决“中国事变”，压服中国：如若不然，只有转入“持久态势”，控制已有占领区，将中国占领区变为日本称霸世界的“兵站基地”，掠夺物资，为其所用。
1941年1月16日，日军大本营陆军部会议通过了《对华长期作战指导计划》。其要点是：在1941年秋季前，应毫不松懈地继续对华施加压力，在此期间，竭尽一切手段，尤其利用国际局势变化，谋求“中国事变”的解决； 1941年秋后转入持久态势，并在数年后确立在华50万兵力体制；作战目的是以维持治安、肃正占领区为主，不进行大规模进攻作战，必要时可发动速战速决的奇袭战，但以返回原驻地、不扩大占领区为原则。＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史室：《华北治安战》（1），朝云新闻社，1984年版，第453页。＇
日军中国派遣军1940年底拥有兵力72。8万人，另有航空兵20个中队。按照大本营1940年7月提出的《更改军备充实计划》，将逐渐减少中国派遣军兵力，即1941年减到65万人，1942年减到55万人，l943年减到50万人。中国派遣军总司令部决心趁兵力削减计划实施之前，利用1941年（尤其是夏秋季），无论如何务必“于本年度在歼灭敌人有生力量方面取得显著效果”；并根据占领区的治安现状，即华北最差，其次为武汉地区、长江三角洲、蒙疆，确定了进行治安肃正的计划：1941年度巩固华北，为此，由华中抽调两个师（第17、第33师）增援华北，以期彻底整顿治安；在武汉地区则对长江以南进行收缩性的整顿。
1942年度设法肃正襄（襄河，即汉水下游）西地区及长江三角洲。
1943年底彻底肃正占领区内部；情况许可时，打通平汉线以沟通华北、华中（如若不行，则在1944年以后进行）。＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史室：《华北治安战》（1），朝云新闻社，1984年版，第451、454、452页。＇
1941年3月1日，烟俊六接替西尾寿造任中国派遣军总司令官，7月5日原华南方面军（大本营直辖）司令官后宫淳接替板垣征四郎任中国派遣军总参谋长。
1941年11月5日，日本御前会议决定对美、英、荷开战。为此，日军大本营从中国派遣军抽出相当大的兵力，对中国派遣军的基本任务也作出相应的调整。11月7日，第5、第18、第21、第33和第48师被指定调往太平洋战场。
11月8日第4师改归大本营直辖，同日，第3飞行集团被指定转进太平洋战场，新建第1飞行团（飞机70架）和第23集团军飞行队（飞机45架）接替在华北、华中、华南的空中作战任务。
12月3日，大本营以“大陆命第575号”明确了中国派遣军的新的基本任务。新任务主要不同点在于更加强调对中国抗战大后方、敌后抗日根据地的封锁，更加强调掠夺中国的重要资源及中国派遣军的“就地自给”。
在下达中国派遣军基本任务的同一天，1941年12月3日，日军大本营以“大陆指第1042号”专门就此作出具体指示：在占领区适当构成切断线，严禁物资流通；在占领区内主要城市，严格取缔物资对外流通；确保占领区内重要资源地区，使之便于开发及取得，并加强就地自给的方针，积极取得、利用占领区内外之资源，尽力增强战力。
1941年至1943年，日军只对正面战场进行了若干次战役进攻，将主要力量用于巩固占领区的治安作战，在华北实行“治安强化运动”，在华中进行“清乡”。国民党军在敌后的阵地，如中条山、太南豫北、鲁中、苏北，在日军的打击和诱降瓦解下纷纷垮台。其中成批的国民党军投敌成为伪军。
中国共产党在日占区建立与发展起来的抗日根据地，由于日伪不断的“扫荡”、“蚕食”、“清乡”，以及严重的自然灾害，处境非常困难。面对新的形势，中共中央、中央军委对武装力量建设、对敌斗争策略等方面作出新的部署。
1941年1月中央军委发出《关于交通战的指示》，指出：敌人确实控制其占领区之交通线为其既定方针，在其主要交通线上我军破袭愈多，敌人守备也愈强，结果我之交通联络亦愈不便，破坏后因敌技术优越，甚易修复，我军动员民众破路，敌人强迫民众修路，无休无止，“致人民昼修夜破，不免疲劳”。为坚持敌后长期抗战计，军委指示：“道路不可不破亦不可太破，凡与我太有害而于敌非心争者（如插入我根据地内之公路）必须彻底破袭；凡在敌为必争，在我无力控制者（如正太路、平汉路北）不可因破袭引起敌之守备加严”，“凡我方所需要之交通线通过之道路不可破坏以免敌之注意，而应加紧当地之伪军伪组织内工作以求交通便利”，“破路应尽量节省民力，多用火药爆破”。＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社，1991年版，第35页。＇
在武装力量建设方面，1941年11月7日，中央军委发出《关于抗日根据地军事建设的指示》，指出：“敌寇对我抗日根据地的残酷‘扫荡’，我军人力、物力、财力及地区之消耗，使敌后抗日根据地的敌我斗争，进入新的更加激烈的阶段”，“在这一新阶段中，我之方针应当是熬时间的长期斗争，分散的游击战争，采取一切斗争方式（从最激烈的武装斗争方式到最和平的革命两面派方式）与敌人周旋。”根据地的军事建设，必须适应新的环境。为此，每个根据地的军事机构均应包含主力军、地方军、人民武装（即不脱离生产的自卫队及民兵），“目前军事建设的中心注意力，应放在地方军及人民武装的扩大与巩固上，而这方面恰恰是我们的弱点所在。……主力军应采取适当的精乒主义”。主力军与地方军数量上的比例，在山地根据地一般应以二比一为原则；在平原根据地则以一比一为原则；在某些最困难的区域（如冀东、大青山、苏南）应当打消主力军与地方军的区别，全部武装地方化。至于人民武装（不脱离生产的自卫军），应当包括人民的最大多数，其中之骨干（民兵）数量应当超过地方军与主力军之全部数量。而每个根据地脱离生产青全部数目（包括党、政、军、民、学），仍只能占根据地全部人口的3％。＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第13册。中共中央党校出版社，1991年版，第212、213页。＇
1941年12月8日日本发动太平洋战争后，中共中央于12月17日发出《关于太平洋战争爆发后敌后抗日根据地工作的指示》，指出：“太平洋战争的爆发，无疑对于我国抗战是有利的”，因为日本四处树敌，必然减弱对中国的压力，侵华的一些部队将调往太平洋战场。另一方面，“敌人为供应太平洋战争，其榨取在华资源，巩固占领区之心必更切，因此敌人对敌后抗日根据地的‘扫荡’仍旧是可能的，而对根据地财富之掠夺，对根据地经济之封锁亦必更强化与激烈”。根据上述估计，中央提出“敌后抗日根据地的总方针应当仍旧是长期坚持游击战争，准备将来的反攻”。军事建设仍旧执行中央军委11月7日指示。“主力缩编后，干部不应降级使用，而应集中山地，并选一部来中央，加以长期的训练”。“必须普遍的实行‘精兵简政’”。
最后，中央号召在敌后艰苦奋战英勇斗争的全体同志“咬紧�