在军委会名义之下，在各日占区设置高级军事机构，保持名义上的建制。1942年日本推行“对华新政策”之后，汪政权表面上的“独立性”增加。同期日占区国民党部队以“曲线救国”的旗号大量投降，伪军数量达于极盛，其正规军数量达3个方面军、3个集团军及华北绥靖军、苏豫边绥靖军等。共67师、20个旅、11个集团。据八路军延安总部1943年公布数字，该年伪军总数达62万人。＇《解放日报》1943年8月24日。＇
日本对关内伪军的控制形式同东北伪满军有所不同。关内伪政权和伪军在形式上多有一套独立的指挥系统，战术部队以下一般没有专设的日本人顾问或指挥官。各部队直接听命于配置地区日军部队指挥官的指挥，在华北及华中等地，日汪之间的协定规定，日军首长即可指挥伪军的团长及其下属官兵。可见，汪政权“和平救国军”比较东北等地各系统伪军，虽有相对的汕立性，而实质上仍然完全是一支附庸军队。汪政权不仅政治上完全为日军所控制，其数十万伪军也由日本设置的最高军事顾问部指挥。军官教育、军事训练、武器装备等方面，均由日本人掌握。日军对汪伪军的方针是明确的： “配备、指导及使用……等方面，实质上应由日本军队统辖。”＇〔日〕堀场一雄：《中国事变战争指导史》，时事通讯社，1962年版，第549页。＇
日军对各地伪军所担负的任务，在各时期有所变化。汪政权正式登场后，集团无固定编制，每集团约以2～4个团编成。
1941年1月31日，日军统帅部在《中国方面武装团体之整备及其指导要纲》中规定：
“一、中国方面武装团体在近期内基本宗旨，应以协助我占领地区之治安肃正为主，并使之成为完成国民政府政策之支柱，此外除特别规定，应考虑各地方特色为乡土之自卫安民而加以整备和指导。
二、今后随着事变处理与国民政府的发展，逐渐在占领地全境对其加以综合整备、刷新军容，以日本军队为后盾而独立担任治安之维持，在可能的条件使之协助日本军队的作战。”＇〔日〕堀场一雄：《中国事变战争指导史》，时事通讯社，1962年版，第548页。＇
日军在各地战争愈是陷入困境，其兵力不足问题愈是突出，对伪军的扶植便愈是积极，使用范围也愈加广泛。太平洋战争爆发后，汪伪军还正式对英美军队宣战，虽无力直接投入战斗，却也起到了呐喊助威的作用。
特别是在华北等地战场上，由于日军主力不断抽走，伪军担负了更多的作战与守备任务。当然，伪军士气低下，战斗力很差，完全不是抗战军民的对手，伪军的参战和发展并未挽救日军在华北等占领区军事形势的日趋崩溃。
四、兴亚院的成立和作用
随着新建傀儡政权的增加，日本决定建立一个管理占领区傀儡政府的统管机关，以便于协调对华政策。
1937年10月，曾在内阁之下设置掌管占领区殖民经济事项的第三委员会，以协调各方意见。1938年初，法制局提出建议，设置东亚事务局以作为专门处理有关中国问题的中央机关，而外务省只作为外交机构处理单纯的外交问题。在企划院，提议设置性质相同但更大规模的“对华院”。这些提案，使日本军政当局关于设置对华机关的主张进一步统一并确定下来。1938年9月29日宇垣辞职，近卫兼任外相，上述设置“对华院”案立即被付诸实施。
同年10月1日，日本召开五相会议，正式决定建立“对华院”。确定其宗旨是：“对华院及其现地机关之设置，负责政治、经济及文化等各领域全部事务，各军特务部及其他机关在该院现地机关设置之时起，即将此等事务一并向其移交。”12月16日，又将对华院改称“兴亚院”，其组织法规定：兴亚院总裁由首相担任，副总裁由外、藏、陆、海各大臣担任。兴亚院的任务和权限是：“在中国事变之际，担任处理在中国的有关政治、经济、文化等事务，有关确定政策的事务以及特殊会社之业务监督”等等。＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史部：《华北治安战》〈1〉，朝云新闻社，1984年版，第106页。＇
在各主要占领区设置兴亚院联络部，并规定有关军事及警备事项，各联络部必须接受各地方陆、海军高级指挥官的指挥。
兴亚院的设置，使日本对占领区的殖民统治更加集中。这种集中，是军部及各地驻军权力的进一步扩大。兴亚院名义上是掌管占领区军政权力的机关，但兴亚院及其各地联络部，都是日军手中的工具。日本在各占领区的驻军司令部，才是各伪政权的太上皇。太平洋战争爆发后，日本以兴亚院体制为基础加以扩大，成立了“大东亚省”，配合军部管理新占领的各个地区。
所以，兴亚院的成立，标志着日本对各占领地区殖民统治的强化，也是日本军政当局为克服矛盾，特别是协调军部与外务省步调的重大措施。
第四编 转入相持（1938。11～1940。12）
第二十三章 日本实行“以华制华”和“以战养战”的殖民政策
第二节 汪精卫叛国投敌及伪中央政权的建立
一、汪精卫集团叛国投敌
“七·七”事变后，汪精卫的妥协投降主张更加露骨，纠集同伙形成为“低调俱乐部’’，主要成员有周佛海、陶希圣、梅思平、高宗武以及熊式辉等人，经常在周佛海家中策划对日妥协活动，散布投降气氛。周佛海说：“我们当时就无形中以汪先生为中心，酝酿和平运动，”“企图以外交方式，结束战争。”＇周佛海：《回忆与前瞻》，1939年7月22日～24日《中华日报》。＇
按汪精卫等人看来，中国的抵抗没有意义，抵抗必败。汪针对蒋介石的在最后关头抗战到底、牺牲到底的说法，散布：“‘牺牲’两个字，是严酷的，我们自己牺牲。我们并且要全国同胞一齐牺牲”，“我们牺牲完了，我们抵抗之目的也达到了。”＇《汪精卫先生抗战言论集》，独立出版社，1938年版，第11～12页。＇
周佛海则说：“如果战争延长下去，日本当然是愈益困难的，但是日本感觉着痛的时候，中国已会因痛而死了”。＇周佛海：《回忆与前瞻》，1939年7月22日～24日《中华日报》。＇
汪精卫集团一方面鼓吹抗战失败主义，一方面怂恿国民政府当局利用陶德曼调停，尽快接受日方条件，对日停战。
南京失陷之后，由周佛海、陶希圣等人献策，向汪精卫、蒋介石建议，建立一个灰色的文化团体来对抗共产党的思想与文化主张，为蒋、汪接受。
1938年初在武汉正式成立“艺文研究会”，周佛海任总务总干事，陶希圣任研究总干事，其宗旨是：“第一，要树立独立自主的理论，反对共产党的笼罩。第二，要造成一个舆论，使政府可战可和。”＇《胡适往来书信选》（中），中华书局，1979年版，第397页。＇
总部设汉口，先后还在长沙、广州、成都、重庆、西安、香港等地设立分会，活动经费每月5万元，由军需署支付。“艺文研究会”是低调俱乐部发展后的公开组织，也是由汪派控制的宣传喉舌与行动机构。武汉沦陷后，总部迁重庆，继续活动。由“低调俱乐部”与“艺文研究会”的活动，形成了以汪精卫为中心的妥协投降派集团势力。
同年初，汪派成员，担任外文部亚洲司第一科科长的董道宁与“满铁”驻南京事务所主任西义显拉上了关系，商量促成中日“和平”。在西义显安排下，董道宁与“满铁”总裁松冈洋右见面。随后，又以汉口政府第三势力代表人士身份，先后与日军参谋部谋略科长影佐祯昭、中国班长今井武夫、参谋次长多田骏等人进行了会谈。3月，汪派干将高宗武又由周佛海安排以特派员身份，到香港和上海活动。在上海见到了董道宁，二人一起南下香港，同西义显、松本重治、伊藤芳男等人进行会谈。高宗武向日方介绍了“低调俱乐部”活动情况，说对日“和平派”将“逐渐占有势力”。经过商谈决定将影佐致张群、何应钦信件不直接交张群和何应钦，而由周佛海交蒋介石和汪精卫。4月16日，高宗武再到香港见西义显，传达蒋介石的意向：东北四省、内蒙“可留待他日协议”。而河北、察哈尔“须绝对交还中国。长城以南中国领土主权之确立与行政完整，日本须予尊重”。＇〔日〕西义显：《悲剧的证人一日中和平工作秘书》，文献社，1962年版，第135～136页。＇
以上述条件为基础，可以先停战进行交涉。但此时，日军正进行了徐州会战，对停战未表示意向，徐州会战后，日本内阁改组，宇垣一成出任外相，加强了对华外交攻势。高宗武于6月14日再到香港，表示汪精卫等第三势力愿意作为中介促成“和谈”。7月5日高宗武到日本，在影佐安排下会见陆相板垣征四郎、参谋次长多田骏，重申上述观点，希望开展“和平运动”。高宗武、董道宁的对日勾结，是汪集团投日的第一个步骤。
7月12日，日本五相会议制定《适应时局之对中国谋略》，以“为使敌人丧失抗战能力，并推翻中国现中央政府，使蒋介石垮台”为方针，要“起用中国第一流人物，削弱中国现中央政府和实力派，使在敌人中间建立反蒋、反共、反战的政府。”＇《日本外交年表和主要文书》下，原书房，1969年版，第389～390页＇。
几天后又制定《从内部指导中国政府的大纲》，再度确认反蒋、反共、对占领区实行“分治合作”等原则。随着汪派的对日活动，日本将诱降目标转移到以汪精卫为重点，同时还包括唐绍仪、吴佩孚等人身上。而汪精卫、周佛海等通过对日活动，取得了联系与共识，也积极筹划正式投日。
10月，日军攻占了武汉、广州等地，未能达到迫使中国政府屈服的战略目标，遂加强了政治诱降活动。同期，土肥原等人策划拉拢吴佩孚的计划为吴拒绝，而准备投日的唐绍仪被国民党军统局杀死，日本的诱降�