固不可革也〃（《封建论》）。
始皇和李斯的立论，主要着眼点于当时的政治需要（休兵）；柳宗元的立论，则主要着眼点于政权的巩固和社会的安定。然而郡县制的意义却远不止于此。西汉武帝之后，各封国名存实亡，郡县与封国并存的〃郡国制〃退出历史舞台，以州领郡、以郡领县的〃三级地方制度〃开始浮出水面（汉初只有郡县二级，州也有一个由武帝所设之监察区变成行政区的过程，此处不细论）。州有刺史（后为州牧），郡有郡守，县有县令，中央政府直接任命的地方官，完全取代了分封的诸侯。皇帝册封的藩王，不再有独立主权。此后，这一制度一直为历朝历代所采用。粗略地说，唐，是道、府、县三级；宋，是路、府、县三级；元明清，是省、府、县三级（中国古代地方行政建制多变，郡取消，州降格，层次也未必就是三级，此处也不细论）。郡县制，贯穿了帝国的始终。从这个意义上可以说，无郡县制，即无帝国制。
那么，帝国又是一种什么样的制度？
帝国制度是从邦国制度过渡而来的。所谓〃邦国〃，是指西周封建到春秋战国时期所实行的一种特殊的国家制度，是我们民族国家形态的初级阶段。当时，中华大地上遍布着许多大大小小的诸侯国（封国）。它们各自独立，相互交往（通婚、通商、结盟、战争），又共同拥戴其中一个（具体地说就是周），作为名义上的〃天下共主〃（天子），组成号称〃天下〃的松散的联邦或邦联。这就是〃邦国制度〃。它的建立，如前所述，就是〃封建〃（封土建国）；它的特点，则是〃一个天下，许多国家〃。天下只有一个天子（共主），各国却有各自的国君（君主），因此又是〃一个天子，许多国君〃。由于这些国家和国君其实是有独立主权的，因此〃邦国〃类似于联邦或邦联。邦国与联邦或邦联的不同之处，在于有一个名义上的天下共主，诸侯各国也由这个所谓的天子〃封建〃而成，因此史书上一般都把诸侯国称为〃封国〃。但我们要说清楚，封建也好，共主也好，都只是名义上和礼仪上的。各国的领地，其实不少是他们自己打下来的。而且，要扩大地盘，还得再打，只不过打下来以后，要到周天子那里去办个手续罢了。但这个手续仍很重要。没有这道手续，就不是邦国制度了。
这些国家在封建之初大多还很幼稚，是否成形也尚待商榷。所谓〃夏禹万国，商汤三千〃，岂能都是国家？恐怕不少是部落。周武时八百诸侯，也多半有些是国家，有些是部落国家。这样的状态，是与其叫做〃国〃，不如叫做〃邦〃的。邦，可以理解为介乎国家与非国家之间的政治组织，即〃准国家〃。比如联合起来组成〃美利坚合众国〃的那些State（旧译为州），就是邦。正因为是邦，这才先是组成邦联，后又组成联邦。封建之初的那些诸侯国，就多少有这么点意思。只不过在美国人那里，是十三个邦组成〃合众国〃。立宪以后，〃邦〃就变成了〃州〃。而在周，则是天子〃分封天下〃。封建以后，〃邦〃就变成了〃国〃。
因此我认为，单指这些诸侯国时，可以叫〃封国〃；由于它们是诸侯之国，也可以叫〃侯国〃。但如果指制度，则不如叫〃邦国〃。事实上，这些诸侯国原本就叫〃邦〃，〃邦〃的本义也原本就指诸侯封国。比如〃周虽旧邦，其命维新〃；比如〃邦有道，则知（智），邦无道，则愚〃；而诸侯国之间的交往，当时就叫〃邦交〃。邦，既有国家的意思（《说文》：〃邦，国也〃），又有分封的意思（《释名》：〃邦，封也〃），贾公彦就说〃凡言邦国者，皆是诸侯之国〃（《〈周礼。天官。大宰〉疏》）。所以，西周之所封建，就既可以叫〃国〃，也可以叫〃邦〃。或者再具体一点，城郭之内曰国，四境之内曰邦（《六书故》），合起来就是〃邦国〃。
邦国与郡县是完全不同的。邦国有独立国家的性质，郡县则不过是帝国的构成部分和中央的派出单位（这一点后面还要细说）。总之，封建与郡县相对应，邦国与帝国相对应；封建指成因（形成原因），邦国指成形（存在形式）；封国指单体（比如齐为吕尚的封国），邦国指制度。秦始皇以郡县代封建，其实也就是以帝国代邦国。因此，要讨论郡县制和帝国制，就必须讨论邦国制度。
第一章 天下一统 三 邦国与城邦
邦国制是中国人的发明，正如城邦制是希腊人的创造。
所谓城邦，就是以一个城市为中心的独立主权国家，希腊语叫〃波里斯〃（Polis）。一个城市或城堡加上周边不大的一片乡村区域就算一个国家，这样的国家当然小得可以。除斯巴达以外（斯巴达严格说来不算城邦国家），最大的一个城邦雅典不过一千平方英里，相当于中国纵横百里的一个大县，其他都不过只有雅典城邦的三分之一甚或十分之一那么大，有的则只相当于中国的一个乡。历史上通常所谓古希腊，就是由这些蕞尔小邦构成的。
这就颇有些像我们前面所说邦国时代的状况。那时的中国，并不是中央集权的统一主权国家。它也不叫〃中国〃，而叫〃天下〃。〃中国〃这个词，在周代指京师，以后又指都邑或中原地区。用来指中华民族的主权国家，则是很迟的事。
邦国时代的〃中国〃不是〃天下〃，邦国时代的〃国家〃也不是〃国家〃，而是〃国〃和〃家〃。家、国、天下，是三个不同层次的概念，家是家，国是国，天下是天下。天下属于天子，国属于国君（诸侯），家属于大夫。天下由若干个国组成，国又分解为无数个家（采邑）。家不是家庭，因为它有领土，有疆域，有子民，还有自己的财政收入。大夫对于自己的家（采邑），是有独立治权的。国也不是国家。或者说，不是完全意义上的国家。因为它虽然拥有一个国家该有的一切（比如领土、疆域、子民、赋税、军队、监狱），拥有实际上的独立主权，却没有产权。或者说，有治权，有主权，无产权。溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。产权在理论上是属于天子，甚至是属于〃上天〃的（这个问题实际上从来就没弄清楚过，详见本书第五章）。由产权派生出来的主权和治权，在理论上也属于天子。天子的产权、主权和治权，则在理论上属于〃上天〃。天子如果没有〃上天〃的授权（天命），他的权力、权利和权益在理论上就不合法，别人就可以推翻他（革命）。同样，诸侯如果没有天子的授权，则他的治权也好，主权也好，在理论上也不合法，其他的诸侯就可以拿这个作借口来讨伐他。这是国和家的情况。
那么，天下是国家吗？不是。因为天子虽然有产权，却又没有主权，也没有治权。或者说，没有诸侯各国的主权和治权。这些权益，在封建之前，天子在理论上是拥有的。封建之后，就没有了。这时，天子能够统治的，其实只有他自己的那个国（比如周）。其他的诸侯如何治国，所有的大夫如何齐家，天子在理论上是不能干涉的。当然，一个诸侯如果闹得〃太不像话〃，天子也可以发表谈话表示谴责，或召集会议进行批判，甚至下达命令要其他诸侯去教训，但也仅此而已。他并不能像上级对待下级、皇帝对待臣民那样对待诸侯。为什么呢？就因为周天下并非〃统一国家〃，而是〃国家联盟〃，周天子则不过〃联盟领袖国〃的国家元首。他的角色，颇有点像联合国秘书长。打着天子旗号去讨伐别国的诸侯或诸侯联军，也有点像得到联合国授权的维和部队。问题在于联合国并不拥有建立国家的权力，也无权任命各国政府，周天子却有。他可以为各国划定疆域，指定国君，授权治理，这就是〃封建〃。所以周天子并不是联合国秘书长，周天下也不是联合国或国际社会。
不过邦国时代的〃天下〃，又多少有些联合国或国际社会的意思。诸侯各国之间，也和希腊的城邦一样，有着它们的〃国际关系〃。它们之间也有谈判与结盟、条约与使节、宣战与媾和，甚至还有国际间的调停（比如召开〃弭兵大会〃）和通行的〃国际关系惯例〃（比如〃两国交兵，不斩来使〃）。在邦国制度的早期，这些林立的封国规模也都不大，有的也就是一个城市或城堡加上周边不大的一片乡村区域，即所谓〃小国寡民〃。国与国之间，是广阔的无人区，因此不是〃鸡犬之声相闻〃，反倒可能是〃风马牛不相及〃。
但如果说邦国制度即相当于城邦制度，却是大错特错。
关于城邦与邦国的区别，顾准先生的《希腊城邦制度》有很清楚的描述。首先，就国际关系而言，希腊的城邦是完全独立的、相互平等的。即便是从一个城邦中分裂出去的〃殖民地〃，其与母邦之间的关系，也完全平等。母邦不但无权干涉子邦的内政，而且子邦还可能向它的母邦发动战争。邦国则是不平等的。公侯伯子男的爵位等级就是不平等的法定依据，大国干涉小国甚至为其代立国君，则是不平等的实际表现。更何况，诸国之上，还有一个实际上或名义上的〃天下共主〃天子。天子的权力直接来自于〃天〃，诸侯的权力则至少在名义上是天子授予的。天子是诸侯的〃宗主〃，诸侯是天子的〃守臣〃。他们之间的关系，有尊卑、贵贱、嫡庶等诸多差别，并不平等。在邦国时代中后期（春秋时期），尽管天子已不再是最强大的（最强大的是〃霸主〃），却仍然是最尊贵的。诸侯们要争霸，仍然要打出〃尊王室〃的旗号。也正因为此，诸侯国之间的兼并一直被视为伟大的王业。这与希腊城邦的容忍邻邦独立，不愿兼并和扩张，也大相径庭。
其次，就国内体制而言，城邦实行的是民主制，邦国实行的是君主制。民主制的城邦依法选举行政长官来管理国家事务。这些行政长官由公民〃轮流坐庄〃，而且只尽义务，不领薪水。一旦下台，与普通公民无异。比如彼奥提亚的将军帕梅农达斯落选后，就以普通战士的身份参战。君主制的邦国则依礼