在MPA中学管理- 第35部分

　　　　（2）我国行政指导的政策基础和法律依据。我国在政治，经济和社会生活方面，早已存在大量的行政指导，〃从群众中来，到群众中去〃，是中国『共产』党一贯倡导和诚实履行的工作方法。党和『政府』在管理国家事务中，强调从实际出发，实事求是。注重调查研究，并通过先行试点，分类指导，总结推广等步骤来推动各项工作。

　　　　4。行政指导的积极作用与消极作用

　　　　行政指导作为一种行政机关指导相对人采取或不采取某种行为的活动，具有积极的能动作用。

　　　　（1）行政指导的积极作用

　　　　1弥补作用。从理论上讲，行政指导在法律上不具有强制力，是一种事实行为。尽管行政指导中也存在着根据规定实施的情形，但大多数行政指导是在没有明确的法律依据的情况，由行政机关依据其适当判断而随时付诸实施的。

　　　　2规范、调整作用。行政指导可以对危害公共利益或妨害公共秩序的行为加以规范，防患于未然。当企业相互问或企业与居民之间发生的利害冲突有可能影响经济和社会秩序，或影响公共福利的实现时，行政机关可以通过行政指导，使双方互让、协作，化解对立和矛盾。

　　　　3引导、帮助、促进的作用。行政机关通过一定的政策或计划，其本身对相对人具有较大的引导作用。行政指导的实施，有利于帮助、促进和保护相对人的利益，从而使经济、科技、社会向正确、先进的方向发展。

　　　　（2）行政指导的消极作用

　　　　行政指导存在的消极作用大致可以归纳为：1削弱企业自身的责任意识，甚至削弱行业的自治能力；2行政指导的科学『性』有待提高；3有时可能违背以消费者为核心的公众利益；4行政指导中有时会介入不合理的政治因素；5行政指导的责任往往难以明确。

　　　　最后一点是行政法学者最为关注的一个问题。特别是法定外的行政指导，由于不受法的制约，完全依据行政机关的判断，有时难以明确责任的所在，有时甚至因行政机关的专横而导致损害相对人权利和利益的结果发生。

　　　　七、行政程序法

　　　　行政程序法是指调整和规范行政主体作出行政行为的过程、步骤和方式的法律规范的总称，它是行政程序法制化的结果。

　　　　1。行政程序法的特征

　　　　行政程序法具有以下特征：

　　　　（1）行政法的调整对象是行政主体的行政行为。

　　　　行政行为是相对于立法行为和司法行为而言的。立法行为由宪法、立法法、组织法和立法机关的议事规程，司法行为由各种诉讼法规范，行政行为则由行政程序法规范。行政主体的行使行政权，作出行政行为必须遵循行政程序法。

　　　　（2）行政程序法的内容是规范行政行为的方式、步骤、顺序和时间等。

　　　　行政程序法是规范行政主体作出行政行为时所应遵循的程序『性』要求。一般来讲，行政主体有无作出该行政行为的权限及该行政行为的具体内容如何，由行政实体法规定，而如何实施该行政行为则由行政程序法规定。

　　　　（3）行政法是关于行政行为程序的所有法律规范的总称。行政程序法分形式意义的行政程序法和实质意义的行政程序法。形式意义的程序法是指完整而统一的行政程序法典，如美国、德国和日本等国的行政程序法典。实质意义的程序法是指所有有关行政程序的法律规范的总和，它不仅包括形式意义上的行政程序法典，而且还包括各种行政法律、法规和规章中涉及行政的法律规范。

　　　　2。行政程序法的作用

　　　　行政程序法作为一种行政程序法制化的结果。具有以下三个方面的作用：

　　　　（1）规范行政主体的行政行为

　　　　依法行政的原则要求行政主体实施行政行为的活动必须依照法律规定进行，不仅要符合行政实体法的规定，而且还要符合行政程序法的规定。行政程序法正是通过以法定形式设置各种程序规则来规范行政行为的实施，控制行政权力的运行，防止行政主体滥用权力，保障行政行为的公正、准确。

　　　　（2）提高行政主体的行政效率

　　　　由于行政事务涉及社会公益，很多情况下还具有紧急『性』，因此行政行为不仅要求公正、准确，而且在很大程度上还要求效率。因此，如何恰当地选择行为方式，合理地安排行为步骤，以保证行政行为的快捷、迅速、及时，亦是行政程序法要解决的重要问题。制定科学合理的行政程序法对保障行政行为顺利进行，提高行政效率具有重要作用。

　　　　（3）保护行政相对人的合法权益

　　　　在行政实体法律关系中，行政主体和相对人权利义务设置的不对等『性』，易使相对人权益受到行政主体违法行为的侵犯。为避免或减少行政侵权行为，行政程序法通讨设置各种事先或事后的程序控制和规范行政行为，保护相对人的合法权益。

　　　　3。行政程序法的基本原则

　　　　行政程序法的基本原则，是指导行政程序立法及行政执法，并贯穿于所有行政程序具体规范之中的基本准则。

　　　　（1）程序法定原则

　　　　行政程序法定原则是指行政主体实施行政行为的主要步骤和方法必须以法律，法规规定，行政主体实施涉及相对人重要权益的行为均必须遵循法定程序。程序法定原则是行政合法『性』原则在行政程序领域内的具体体现，它是行政法的最基本原则。

　　　　（2）程序公正原则

　　　　程序正原则是指行政主体在实施行政行为时应程序上平等地对待各方当事人，避免和排除各种可能导致不平等或不公正的因素。法律的公正只有通过公正的程序才能得到真正的实现。

　　　　（3）程序公开原则

　　　　程序公开原则是指行政主体在作出行政行为的过程中，应在程序上确保行政相对人有了解并参与与之相关的行政行为的权利。公开化是现代民主对行政的重要要求，程序公开原则正是『政府』活动公开化在行政程序上的具体体现，也是公民参政权的延伸。它对于保证行政权的合法公正行使，保护相对人的合法权益，及提高『政府』工作的透明度和公民对『政府』的信任度都有积极意义。

　　　　（4）效率原则

　　　　效率原则是指行政程序的制定与执行应以有利于提高行政效率为目标。行政活动的主要目的是为了实现公共利益，而行政管理的效率高低必然会影响到公共利益，因此，确立了行政程序的效率原则同样是十分必要的。

　　　　4。案例：违法者负咎逃罚执法者处境尴尬

　　　　1999年8月26日，湖北省随州市渔政方紧急通电给207国道公路各市、县渔政方：一辆鄂axxxx号楚凡片平头货车载有国家明令保护的两栖野生动物青蛙，已出其境南下抵武汉。8月26日深夜12。00点钟，湖北省某水渔政站在其境内207国道丽阳段将该车截获。现场发现：该车内乘座2人。系货主骆某和车主胡某，均为武汉市人。车上载货全是用〃蛇皮袋〃装的鲜活青蛙。随后渔政方将人与车一同带回渔政站，经清点查数：青蛙60袋；总重1400公斤，约2万余只。一次『性』非法收购运输数量之大，极为少见。对此，渔政方当即将车与货（青蛙）登记暂扣，并出具了《扣押物品清单》。此时的骆某见势不妙，便托词先行运武汉，滞留下车主胡某在案发地接受处理。

　　　　8月27日凌晨1。30点钟，渔政人员对胡某进行突击调查后认为：〃人赃俱获，证据确凿〃。于是，以非法收购。运输青蛙为由，对骆某，胡某两人作出5。7万元的罚款决定；同时，就罚款理由、事实、依据，口头告知了胡某，并口头交待履行（交纳）罚款解除被扣货车。当日胡某持《违反渔业法规行政处罚决定书》返回武汉，渔政方将青蛙放归自然。

　　　　此案处理虽然迅速，但事后却使渔政方处境尴尬。骆某、胡某在回武汉长达50余天时间里，查无音讯，拒不前来交纳罚款。渔政方无奈只好被动等待。10月25日，没料，车主胡某却向当地『政府』复议机关提起行政复议，并要求赔偿货车被扣期间的台班费损失。复议机关调阅案卷发现，全套载案件材料仅为三件对车主胡某的调查笔录；一份《扣押物品清单》并载明：〃为查清问题现暂扣押以下物品：1交通工具，车号鄂axxxx楚凡牌5吨平头柴油车；2青蛙60袋（无重量记载）。3《违反渔业法规行政处罚决定书》一份。因此，复议结果：案件主要事实不清，同时，因涉违反法定程序，罚款决定无效。复议机关责令渔政方重新调查作出处理。但事后因证据灭失，违法行为人骆某早已负咎处遁等原因，导致此案搁浅。

　　　　第一，证据事实表现形式瑕疵。证据事实是案件事实存在的证明，证据材料是证据事实载案的表现形式，此案本是人赃俱获，人们却没有通讨证据材料这一证据表现形式，将全部违法事实完全清楚记录载案，导致案件形式上表现出证据事实不清。

　　　　第二，收集和处理证据瑕疵。证据是定案的根据。案件证据收集和处理不当或不慎，往往导致证据灭失事后难于取得。此杂证据收集和处理上存在严重流急。

　　　　第三，实施法定程序行为瑕疵。此案作出5。7万元的罚款，根据《行政处罚法》相关配套法规规定属听证案件，据上述可知，该案渔政方就此程序行为，采用的是口头告知形式。因此，产生争议，又无其他佐证，在仅有争议双方知情的情形下，各持己见，最终渔政方因无法举出履行告知义务的证据而承担责任。

　　　　

在MPA中学管理　第八课公共政策的意义

　　　　一、总论

　　　　二十世纪六七十年代以来，公共政策在西方尤其在美国取得了丰硕的成果，为世界各国经济繁荣、提高行政效率提供了良好的决策工具。

　　　　我国在改革开放以后，引进西方部分公共政策