29 日，他指示，在我们的卫星没有出来以前，要想办法接收别人卫星传递的
气象情报，而且应该搞我们自己的气象卫星。几天之后，他又对中央气象局
的年轻同志说，气象工作对国计民生各方面都有直接影响，因此，你们要做
好气象服务工作。1970 年4 月24 日，我国发射了第一颗人造地球卫星。1972
年7 月30 日，周恩来询问：“收听国际气象预报和预测，不知地面卫星站能
否通过空中卫星收听更多情报，请打听一下，如行，立即办。”他要求同务
院业务组不要受体制的约束，将气象局业务抓起来。“凡属空白地区、海洋
都要分类补上，对北线西线寒流、东线南线暖流也要管。人不够，要从‘五
七’于校调回，或者将转业或遣散走的调回。要打破军民界限，共同协力，
军民两用。预防各种气象变化，特别要防气流、大风突变转向。总结经验，
并且要考虑到空气中有无新的因素、元素增变”。周恩来对气象预报的深深
关切溢于言表。
对于地震灾害，周恩来也多次强调要加强预测、预报工作。1966 年邢台
地震后，有些科学家说，地震预报世界上没有解决。李四光独排众议，认为
世界上未解决，我们为什么就不能解决？周恩来赞成李四光的看法，并说，
我们派去大批人马，到现场实践，大力协同，就能得出结果。1969 年7 月18
日，发生山东地震。当日，周恩来一面紧急部署救灾工作，一面组织以李四
光为组长、刘西尧为副组长，有地质部、科学院、科委、石油部、海洋局等
有关同志参加的地震工作小组前往山东、辽宁等地，加强那里的观察和预报
能力。1970 年2 月7 日，周恩来在全国地震工作会议上，论述了地震预测与
预防的关系。他说，地震是可以预测预见的，有实践才能有预见，有预见才
能预防。自然现象总是有规律可循的，要研究地震发生的规律。他又说，对
今天发生的地震，要到地震现场去，到地震区去，通过实践，不断总结劳动
人民的经验，做好预测，然后实现预防。如何预测地震？周恩来指出：第一，
物理、化学、生物等各种预测的办法都要采用，进行综合比较。第二，不仅
要有专业队伍，还要有业余群众队伍，团结在专业队伍周围，用土办法观测，
要专群结合、“土”洋结合，实现预测预防。
为了预防灾害，我国历史上曾有过常平仓、义仓等具体措施，有识之士
还论述过储粮备荒的重要性，荀子主张“善藏其余”、“必时藏余”；贾谊
主张“畜积足恃”、“夫积储者，天下之大命也”；晁错提出“广畜积，以
实仓廪，备水旱，故民可得而有也”。范蠡的平粜策、李悝的平籴之策则主
张国家在丰年要购粮积储，以调剂荒年的粮食不足并调节粮食价格。
周恩来继承和发展了中国历史上储粮备荒的思想。1956 年9 月16 日，
周恩来在党的“八大”会议上作《关于发展国民经济的第二个五年计划的建
议的报告》，他指出：“我们过去对于物资储备的重要性还认识不够”。“应
该增加后备力量，健全物资储备制度”。他说：“今后若干年内，我国农业
生产受自然灾害的影响还会是很大的，为了应付歉收，就必须有粮食和主要
经济作物的储备；为了满足我国建设和生产的规模日益扩大的需要，就必须
有器材和原料的储备”。1957 年6 月26 日，他又指出：“象我们这样人多
且穷的国家，由于农业的比重很大，自然灾害时常发生，要求国民经济年年
都毫无起伏地按照同样的速度向前发展，这是一种不切实际的想法。”“我
国的农业，有时丰收，有时歉收，并且往往这里丰收，那里歉收，为了照顾
这种不平衡情况，必须在丰收的年份和地区照顾到歉收的年份和地区，并且
还必须准备应付特别严重的自然灾害和其他意外。”
如何储备？他提出在国家、集体、农民个人三方面进行。首先，“由国
家储备必要的物资，特别是比较缺乏的重要物资”。其次，队有余粮，也要
有储备。再次，要藏粮于民。他说：“粮食多了百分之十，只有好处，农民
是不会乱吃掉的，藏在欠民家里比国家收购来还好。”
周恩来认为治水、造林、保持水上，是预防气象灾害最积极、最根本、
长期起作用的措施，只有经过大水利、大造林，才能逐步减少乃至避免气象
灾害。1950 年5 月22 日，周恩来说，中国农村要避免灾荒，首先要避免洪
水泛滥，而要避免洪水泛滥，首先是修水利。他认为水旱灾害给人民的生命
财产造成重大损失，大力治水，防灾减灾，除害兴利，既是最直接的为人民
服务，也是发展经济、建设国家最基础的工作。治水工作需要植树造林与水
土保持工作的配合。森林及植被的破坏，造成水土流失和河流淤塞，常引起
水旱灾害。周恩来在强调治水的同时，也十分重视造林、护林与水土保持对
防灾减灾的作用。他指出：“林业对供应建设事业所需木材和防止水旱风沙
灾害都有重大的意义”。“必须在全国有效地开展广泛的群众性的护林造林
运动”。他要求在抗旱防涝的同时应大力推广水土保持工作。首先应在山区
丘陵和高原地带有计划地封山、造林、种草和禁开陡坡，以涵蓄水流和巩固
表土。其次，应推行先进的耕种方法，如修梯田、挑旱渠、等高种植和牧草
轮作等办法，以使降落的雨水尽量就地渗入，缓和下流，不致形成冲刷的流
势和流量。再次，对已经冲刷的山溪沟壕，要修筑拦沙坝和缓流坝，截留其
挟带下泄的泥沙。
以工代赈生产自救——积极救灾的主要办法
如何救灾？周恩来不赞成单纯依靠救济的消极救灾观点，而主张以工代
赈、生产自救、辅之以各方援助的积极的救灾方略。
以工代赈是一项古老的救灾方法。春秋战国时齐国晏婴就曾运用以工代
赈的办法并取得了良好的效果。北宋范仲淹、欧阳修也都曾运用过以工代赈
的办法。欧阳修在颖州做官时，遇到饥荒，他一方面奏免黄河夫役，得全者
万余家；另一方面又给民工食，大修诸陂以溉民田，尽赖其利。
周恩来继承和发展了以工代赈的救灾传统。早在1946 年黄河堵口归故斗
争中，他就提出采用以工代赈的办法抢修浩大的复堤工程。新中国成立后，
周恩来签署的《政务院关于生产救灾的指示》规定“在有水利交通等工程的
地方，应当注意组织灾民工作，以工代赈”。《政务院关于1950 年水利春修
工程的指示》指出：“在灾区的工程，要结合救灾，切实做到以工代赈。春
修工程若能善于运用灾区群众的劳力，一方面可以完成春修的任务，同时对
于目前救济灾民渡过春灾，也有极大的作用”。1950 年5 月13 日，周恩来
在回复上海市人民政府关于救济工作的电报中指出：“对于两三个月以上的
长期救济，应用以工代赈（如修筑公共工程等）为主要方向”。“发救济粮
平均每人连家属在内月需粮80 斤至100 斤，若以工代赈，每人每月有粮150
斤亦可够了，在经济上增加不至太多，而能使工人有工做，又可惜此修整一
些必要的工程，是一举两得的办法”。1950 年淮河大水，1963 年海河大水，
周恩来都强调了以工代赈的办法。1963 年9 月，中央工作会议上，周恩来针
对水灾，号召要采取积极的方针，要有长远的规划，首先要用以工代赈的办
法，复堤堵口。
如何正确解决工和赈两个方面的关系？1950 年11 月3 日，在讨论治淮
报告时，他又说，在灾区实行以工代赈，而不是以赈代工，重点在治淮工作。
如果观念上是以赈代工，那么就不应该用那么多钱来赈。工作要找强壮的人
来做，工人要合乎工作上的需要。他赞成作一方土二斤半小米，多作多得，
少作少得的具体规定。
周恩来的以工代赈思想包含着丰富的内容。第一，将救灾工作与治水工
程结合起来，既解决大量灾民的饥饿问题，也解决大规模治水所需要的民工
问题。第二，工赈结合，重点在于工，在于治水，并相应地体现出治水劳动
贡献大能得到较多的救济粮的原则，既克服单纯救济和依赖救济的思想，又
奖励先进，提高劳动效率。第三，将劳动义务与劳动报酬结合起来，治水是
为人民的利益服务的，人民有义务为治水贡献力量；同时，在国家财政困难
的情况下，也不可能完全按照商品经济的原则招雇治水劳工。
建国初期的以工代赈，有其特殊的历史原因。但周恩来通过以工代赈所
表达的思想，对今天的防灾、救灾仍有着重要的指导意义。
周恩来把生产自救作为整个救灾工作的中心。1949 年12 月，周恩来签
署的《政务院关于生产救灾的指示》要求灾区各级人民政府发动和组织人民
生产自救、战胜灾荒。1950 年4 月12 日，周恩来针对救济工作指出，经过
长期战争的中国，创伤是需要医治的，灾荒就是创伤的一种，如何医治呢？
自救。中国人民能从战争中战胜，解放了自己，也必能在战后医好创伤，从
和平中建设起来。1951 年9 月26 日，周恩来在阐述发展生产巩固财政经济
问题时，总结了淮河流域对待水灾生产自救的经验，他认为皖北1951 年夏粮
丰收是救灾跟生产结合在一起得到的好处。
1964 年，河北很多地方再次遭受洪涝灾害。10 月24 日，周恩来仔细审
阅了灾情报告，致信李先念：“在开会前，请你打个电话告诉河北，请他们
确定一个书记或一个副省长认真地将生产救灾抓一抓，并一直抓到底，重点
放在生产自救。救灾费应先拨一些，实事求是地发给那些确实买不起粮的灾
户。”
1965 年华北干