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黑幕之政在传统的分工不明确，职责不清，权力交叉，相互 牵制的官僚体系中找到了它最合适的土壤。只冇这种权、责、利 都不清晰的官制才方便上下其手，从中牟利，才可以欺下瞒上，施 展阴谋，很巧妙地对决策施加影响而皇帝又不容易识破其阴谋
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（决策秘密，圈子狭小的必然结果，因为无从听取各方的意见，即 使有人看破了，由于权责不清，也不一定去多事夂越是机构廉肿， 越是职责不分，改治的透明度就越低，这几乎成了一种规律（当 然，小道消息加上谣言会满天飞〉，水不混就无法摸鱼，政不乱则 无从上下其手。办一件事经历的环节越多，能管得着的衙门越多， 个中奥妙就越难为外人知晓，事情成功与否就越是取决于背后的 黑幕交易，因此社会上居然出现了专门或半专门的经办这类事情 的人员，一些熟门老吏和讼棍也就大有市场。
无为而治是老子为其小国寡民理想境界设计的配套为政方 针。自西汉以来，虽然独尊儒术成为国策，但黄老的统治风格却 从未真正消失过。其原因，半是由于汉武帝之后的儒家已经变成 融合儒道法的杂烩，半是由于官僚政治本身的低效率与低效能，无 法应付复杂繁琐的改事要求。
无为而洽在传统政治中的表现主要是简化行遞手续和简化行 政名目，尤其是在涉及政权命脉的賦税征收方面，尽可能地使名 目与手续简便起来。既方便老百姓，也适应运转不灵的统治机器 的状况。明代的賦税、徭役政革一条鞭法和清代的摊丁人地，本 质上都是简化手续减少名目，使钱粮征收简单化，而简化乎续的 最大受益者是政府，不仅钱粮数额增加了〖由于减少环节手续而 省掉的浮耗、而且无需提高政府机关的效能就可以满足统治需 要。北宋王安石变法之所以失败，除了反对者的阻碍外，主要是 自身改革措施手续太繁复，如青苗法舂放（贷）秋收（贷、种种 名堂老百姓不易明白’官僚体系也办不明白，结果往往将好事办 成了坏事，上上下下拔动得乱七八糟。反过来，像一条鞭法这种 改革就推行得非常顺利，因为它“官民两便〃6当然，这种简政为 黑幕之政造成了一点不挺〈环节一少，手续一简有人就不好上下 其手〉，但是想从中渔利的人还是有办法失之东隅收之喿榆。手续 简化了，他们可以在浮收上打主意，或者干脆在确定税额时，就 304
将自家的好处一并考虑进去。其实实行一条鞭法之后，老百姓只 是方便了，不再受没完没了的搅扰，而负担并没有减轻。所以，这 就更说明这种简政的改革主要是为运转不灵的苜僚体系打算的 （实际上，真正能让老百姓减轻负担的是一条鞭法实行前的“均徭 法”，但实行起来却由于执行者的缘故，反而增加老百姓的负担， 而且平添了无尽的颍胖�
建立在中世纪农业经济基础上的政府行为本来是很简单的， 但传统的行政系统却仍旧不能彳艮好地完成任务，必须将之简而又 简，形成干巴巴的几条几款，等于变成一种模板，执行者只需拿 起套上便成，由此可见其政府效能之低。也正是由于这个原因，传 统政府始终对于工商业税收与管理缺乏统一而明确的政策与办 法，不是放任自流，就是竭泽而渔。体现在王朝的总政策上就是 重农抑商。工商业的发展给社会带来了巨大财富，但政府收人却 并不因此而有多大的增加，以清代为例，中晚期之后商业不可谓 不发达，但关税征收从政策到机构却非常不健全，海关与常关机 构在政府中几乎没有什么位置，征收方式极为原始，税额没有一 定，采用包干制，只交足一定数额，其余由税官私分，’税额根本 不反映商业的增长（只有包干制低效能的政府机构才能应付》。以 致长期以来，尽管商业一天天地发展，但有关的税收却始终在国 家財政收入中占很小的份额（不仅关税收人低，其它相关的商业 法规、税种制定都是一片空白只是进入近代以后，引人了西方 的税收管理体制和任由外国人把持税务，关税收入才逐年上升，占 了财政收人的很大比重。
臃肿低效机构中的无为之治的另一种表现是，过多地依赖惯 例来处理政务，而不是依靠法规。比如清代六部政务处理，主要 依靠则例，而非会典。则例基本由一条条事例组成，非常直观易 解，办事人只需按图索骥，循例照办就完了，几乎不需要什么思 索。所以实际上办事的入都是层次很低的胥吏，由这些文化不螅�
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的人在维持部务。
所以，我们可以说，在中国传统宵僚体系中的无为之治，实 际上堪称是低效能政治，或者是懒人政治，它与黑幕政治一样，都 是中国传统官僚体制的伴生物，彼此你中有我，我中有你，须臾 不可分离。它们与官僚体制之间不是体与用的关系，不是说有形 的官僚体系为体而黑幕政治与无为之治为用。不打碎整个官僚体 系和击破相应的文化氛围，单纯想要提高效率、改善机能的努力 都将是徒劳的々
三、戊戌新政与精简风波
像每个欲有所作为的阜帝一样，光绪对于冗官与冗政都有说 不出的厌恶；更加上亲身经历了甲午战争中官僚体系庸碌无能，统 治机器的腐朽不堪，面对猖狂的日军，举国上下尸位素餐的百官 群僚，面面相觑，百无一用，充耳欲聋的，除了大话、空话就是 软店和孬话。在战争屮信息不灵，指挥不灵，周转不灵以致事事 不灵，光绪觉得满朝尽是老谬昏庸之辈，毫无用处，恨不得立时 将此辈“尽行罢黜”才解气。
维新派处于在野后进的位置，对官僚体系的痛恨比之光绪有 过之而无不及，即使不是出于思想家的观察与思索，单就在野后 进的身份，就足以令其对现存体系产生反感。我们从一篇篇发表 在《时务报》、《知新报》上的言词犀利的抨击它僚体制的文章上， 可以充分体会维新派对官僚体制刻骨铭心的嫌恶与痛恨，请试观 一鳞：
官惟无耻，故不学军旅而敢于掌兵，不谙会计而敢于理 财，不习法律而敢于司李，螯聋跛疾，老而不死，年逾耋颐， 犹恋栈豆，接见西官，栗栗变色，听言若闻雷，睹颜若谈虎， 其下焉者，饱食无事，趋衙听鼓，旅进旅退，濡濡若驱群豕，
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曾不为怪。〔〃
从这种畅快淋漓的嬉笑怒骂中，我们不仅能从中读出维新派对苜 僚体系的反感，而且还可以发现事实上是暗含荇以西方专业化的 职官制度来取而代之的期待。
尽骨光绪在甲午战败之后也读了一些新彳I对西方近代政治 也有所了解。伹是在对待中国传统官僚体系的态度以及变革思路 上，他与维新派是有距离的。
事实上，中国官僚体系臃肿、低效能的现状的根本改现，必 须完成从屮国官僚体系向西方政府职能体系和议会民主体制的转 变才能实现。这里有两个问题，…个是政府机构分工思路的转变； …个是政府机构职能的改变。中围传统政府也适有分工的，有史、 礼、刑、户、兵、工六部还有其他监寺，但这个思路是不符合近 代化的要求的，既没有分出内政与外交，也没有明确分出司法、民 政，更没有邮政、铁路、警务等部门。政府职能中西也有根本的 不同，比如，西方也有工业部，从名称上看好像类似于我们的1： 部，但我们的工部所负责七木工程、水利工程以及各种器物制作 工程统统是政府行为，政府自身就是工程的织织者和实施者，丄 部负责其经费和组织实施，说白了就像朝廷的I：程处和工匠头。而 西方的工业部则是负责国家工业部『I的法规制定、计划协调的，而 工业部门不论国有还是私营的工业企业，其行为都不是政府行为。 也可以说，西方的政府职能含有服务的意义，而中国传统政府的 职能则是直接管理。只有实现这两种意义上的转变再加上配套的 议会民主，中国传统政府臃肿、低效能状况才能改变。
显然，维新派对此是有所了解的，他们似乎清楚政府机构改 革的路径和关键，所以，在百日维新中，他们并没有急于向光绪
〔1〕梁启超：《知耻学会叙、《时务报》，第40期。
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建议拿令人痛恨的官僚体系幵刀，而是提出立新不动旧的妥协方
然而，光绪却是很性急，与他同样性急的还有一些倒不一定 懂西学可却急于改变中国面貌的官员，岑春煊就是一个。岑春煊 这位世家子，一向性急气盛，倒是有心办好事，可是眼里不能容 人，为官一世，最好参劾下属，人送绰号“官屠”。在百日维新期 间，身为广东藩司的他倒是表现出了相当的积极性，与两广总督 谭钟轔闹得关系很紧张。他上书光绪，建议淘汰冗官，裁撤闲散 衙门。光绪览奏后，正中下怀，马上下诏裁衙和汰冗，并要求各 省切实执行，诏云：
国家设官分职，各有专司。京外大小各官，旧制相沿，不 无冗滥&近日臣工条奏，多以裁汰冗员为言。虽未必尽可准 行，而参酌情形，实亦有亟当改革者。朕唯授事命官，不外 综核名实。现当开创百变，亊务繁多，度支岁入有常，岂能 徙供无用之冗费，致碍当务之急需。如詹事府，本厲闲蒈，无 事可办；其通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺等衙 门，事务甚简，半属有名无实，均著即行裁撤，归并内阁及 礼兵刑等部办理。义外省如直隶、甘肃、四川，皆系以总督 兼管巡抚事。唯湖北、广东、云南三省，督抚同城，原未划 一。现在东河在山东境内者，巳隶山东巡杬管理，只沔甫沔 工，由河督专办。今昔情形，确有不同。所有湖北、广东、云 南之巡抚，并东河总督，著一并裁敗Ｆ浜薄⒐愣