中国十个五年计划研究报告- 第14部分

对国民经济实行有计划的管理，是新民主主义经济的题中应有之义，也是中国向社会主义过渡所必须面临的问题，要实现这一点，首先是要编制经济计划。因此，如何编制计划，就成为建国以后政府的重要工作。编制国民经济计划应该遵循什么原则？

1955年1月出版的《计划经济》创刊号将其总结为：编制国民经济必须严格地遵循以下几个基本原则。这些原则可概括为：国家性、党性、科学性、指令性和统一性。关于编制国民经济计划的程序，一开始，只是改府有关部门和机构编制指导性的计划。然后逐步使计划具有了指令性，当计划具有了指令性，即下级必须执行的时候，计划的编制程序，即如何编制计划就成为非常重要的问题了。

第一个综合的全国国民经济计划是1950年年度计划。在此之前，华北人民政府和东北人民政府都编制了地方1949年度的国民经济计划。

1950年和1951年的年度计划，是由中财委试编的，实际上只是一些控制数字，仅具有指导作用。中财委在《关于制定1950年国民经济计划的指示》中按照9个方面提出了编制计划的具体要求：（1）工业计划；（2）农业计划；（3）交通运输及邮电通信计划；（4）基本建设计划；（5）劳动计划；（6）成本计划；（7）零售商品周转计划；（8）文化建设计划；（9）保健及体育计划。

从1951年开始，中财委要求根据中财委颁发的控制数字和以政务院名义颁发的计划表格，从基层生产单位开始自下而上地编制计划草案。

1952年，中财委颁发《人民经济计划编制办法》，确定了两下两上的计划编制程序。所谓两下两上，就是先由地方或基层自下而上地提出编制计划的建议数字；然后再自上而下地颁发编制计划的控制数字；第三步又是自下而上的呈报根据控制数字编制的计划草案；最后是自上而下的批准和颁布计划。1954年，虽然国家计委在形式上取消了第一道程序，但是实际上，国家计委在编制和提出控制数字前，仍然要征询下面的意见。

1952年8月29日，东北计委颁发《东北区国民经济计划暂行规程（草案）》，是最具体、最详细的一个计划编制办法规定。

以年度计划的编制来看，国家计委的工作程序大致要分为：（1）准备阶段；（2）编制和颁发控制数字阶段；（3）各部和各地方系统编制计划草案阶段；（4）国家计委汇总并编制全国计划草案阶段；（5）国家计委将计划草案报请中共中央和全国人大会议批准并逐级下达阶段，在第四阶段，即国家计委汇总各部计划草案并编制全国计划草案阶段，其程序大体是这样的：当各部将年度计划草案编好报送国家计委时，国家计委的有关专业计划局审查有关部委的各种计划草案。例如：重工业计划局负责审查重工业部的计划草案，重工业部平时凡遇有关计划的一切问题，首先就要与国家计委的这个局联系解决。

从这一点来说，这是专业计划工作，通过这种专责制把各个部门的各种计划纳入国家计划之内。另一方面，重工业计划局的工作范围又是与重工业部的计划工作范围不同。前者大干后者，即不仅包括重工业部所属企业的钢铁生产计划，而且也包括一机部和其他各部的钢铁生产计划，不仅包括国营企业，而且包括地方国营企业、公私合营企业、合作社营企业和私营企业的钢铁生产计划，即全国的钢铁生产计划。它要作出重工业方面的全国的综合平衡，这也是这个局的工作重点。各专业计划局将各部的计划草案审查完毕后，就将其分送到有关综合性的计划局（如工业综合计划局、基本建设综合计划局、劳动工资综合计划局）及国民经济综合计划局；各有关综合计划局在各专业计划局的工作基础之上，再汇总研究之后，编制出各方面（如工业、基本建设等等）的计划送国民经济综合计划局，然后再白国民经济综合计划局加以最后的综合平衡，编制出全部国民经济计划草案，提交国家计划委员会讨论。

国家计划委员会各局都是平行的，日常工作由各副主任分工领导。各专业计划局之间、专业局与综合局之间、综合局与综合局之间，对于许多问题会有一些不同意见，这些不同意见或者经过相互讨论磋商解决，或者经过国家计划委员会会议研究解决。在编制计划过程中，国家计划委员会还组织许多会议来随时研究讨论各种计划草案。

对于各省、市、自治区的计划委员会工作程序，国家计委也要求基本按照国家计委的上述程序来工作。

关于编制计划的方法，根据苏联30年的经验，应该采用平衡法。但是就实际来说，除中央计划机构采取平衡法外，地方和基层计划机构多采取加减法：以往我们在编制计划时，多半是就业务部门提报的计划，来审查人家的计划，因而，也就只能提出这样的意见来：你的生产计划订的太低了，再给你加上点任务。或者是：你的投资要的太多了，再给你减少点投资。为什么再加点或再减点，根据不大。只是用加减法，没有用平衡法。至于基层或部门在编制计划时为什么不用平衡法，据当时一些地方计划人员说，地方和企业没法做平衡计划，因为最终的平衡权并不在他们手中。另外，平衡法要求的信息也比加减法多得多，需要了解左邻右舍的情况和上级的计划，这对于地方和企业的计划工作人员来说，很难做到。

·2。第一个五年计划的编制

一五计划是我国制定的第一个中长期计划，也是改革开放以前所制定并实施的最好的五年计划。一五计划是在多种经济成分并存条件下，即非计划经济体制下制定的，从其着手制定到正式通过，经历了3年半的时间，并且一五计划已经实行了两年半。由此也说明当时要制定一个比较符合实际的五年计划有多困难；同时也说明一五计划的成功并不能说明当时计划经济是成功的，当时计划管理的水平可以与计划经济体制相适应。

一五计划的编制过程第一个五年计划的制定，是中国共产党第一次编制的全国性的大规模建设计划，也是中国有史以来第一次编制全面的中长期社会发展规划。这对于刚刚取得全国政权、尚缺乏建设经验而又处于世界工业化浪潮中的中国共产党来说，其难度是可想而知的。

正因为如此，中共中央高度重视这个问题，历时四年，反复论证，数易其稿，终于在当时既没有经验又缺乏资料、人才的困难条件下，编制出一个比较符合当时国情和社会发展要求的五年计划。

国民经济有计划按比例地发展，是新民主主义经济体制的内在规律和要求，而制定社会经济发展的中长期计划，则是国家对社会经济发展实施宏观计划管理的重要环节。

早在1950年5月，中财委就曾经提出过《关于制定1951－1955年恢复和发展中华人民共和国人民经济国家计划的意见书》。

1951年2月，中共中央政治局扩大会议根据当时国民经济已经好转和其他方面工作的实际情况，决定自1953年起实施第一个五年计划，并要求政务院立即着手进行编制计划的各项准备工作。经周恩来总理提议，会议决定成立五年计划编制工作领导小组，编制工作领导小组成员为周恩来、陈云、薄一波、李富春、宋劭文，具体工作则由政务院财政经济委员会（简称中财委）计划局负责。于是中财委就根据中共中央提出的三年准备，十年计划经济建设的思想，开始试编第一个五年计划。由于当时对全国基本经济状况的了解还很不够，对经济恢复的速度还不是胸有成竹，另外朝鲜战争的局势尚不明朗，因此，这次编制实际带有做准备工作的性质，只是提出了第一个五年计划的初步设想。1951年11月，全国计划工作会议在北京召开。会议向各地布置了编制长期计划的任务。1952年3月7日，中财委将《芙于加强计划工作大纲》下发各大区，要求各大区于1952年6月底前分别提出本区五年计划、十年远景的方针任务、主要指标及轮廓计划，并提出对全国长远计划的建议。

1952年下半年，在国民经济恢复任务基本完成、很快就要进入全面建设时期的情况下，中共中央决定加l～－五计划的编制工作，并准备在同年8月将其拿到苏联，听取苏联方面的意见和争取他们的援助。于是中财委加紧了一五计划的编制工作。

到7月初，一五计划轮廓草案基本完成并打印出来。7月1日，陈云致信毛泽东，对这次一五计划的编制情况进行了说明：这次写的五年计划的主要点是在今后五年中要办些什么新的工厂。因此在这方面花的工夫较多。原有工厂的生产方面，也写进去了，但估计这一方面的生产数字一般是低的，可能超过。将来需要好好再讨论的。所以首先集中力量研究今后五年中新办工厂，是为了七八月间可以向苏联提出一个五年中供我装备的要求。这个轮廓草案提出的五年计划的基本任务是：为国家工业化打下基础，以巩固国防、提高人民的物质文化生活，并保证我国经济向社会主义前进。五年计划的方针是：

经济建设的重点是工业，工业建设又以重工业为主、轻工业为辅。五年建设的布局是：

要有利于国防和长期建设，并且与目前实际情况相结合，因此要充分利用东北及上海的工业基础，并继续培养与充分利用这些工业基础与技术条件，为建设新厂矿、新基地创造条件。五年计划的主要指标是：工业总产值年平均增长20。4％；农业总产值年平均增长7％：五年货币发行量增长一倍；五年基本建设投资505亿元；军事工业以解决平时100个步兵师、战时300个步兵师所需的装备和弹药为基础。这个草案提到中央后，中央政治局进行了讨论，认为可以将这个计划草案带到苏联征求意见，并作为向苏联提出援助的基本根据。