的抵押，所以在一段不能确定的时期内只能是第二保证；因此北京政府只能用盐税收入来担保。作为发放贷款的主要条件，财团坚决要求采取措施对盐务进行控制（而不仅仅是咨询和审计），为此这几个国家迫使日益破产的袁世凯接受这个条件。因此，1913年4月26日的善后借款协定第5款规定，在财政部下面设立盐务署，内设“稽核总所，由中国总办一员、洋会办一员主管”。在每个产盐区设稽核分所，“设经理华员一人、协理洋员一人，会同担负征收、存储盐务收入之责任”。
一个毫不掩饰的外国利益集团在中国的盐税收入中插了一手，爱国主义情绪正确地把这种情况看成是对主权的一种侵犯；在有些省份中国经理和外籍协理并列，看起来很像条约港口海关中外国税务司和中国监督名义上分享权力的海关的那种安排。也许还由于盐政是中国政体的更密不可分的一部分，具有平衡国内收支的微妙作用和长期的利益，任何外国的作用从根本上说是特别令人烦恼的。海关是继对外贸易的成长而发展起来的新事物，而稽核总所则与之不同，开始就只表现为一个新的行政集团介入了一个包括盐的生产、运输、税收和销售的长期存在的中国财政体系。稽核总所被硬加在这些传统安排之上，以确保所征之税真正可以被中央政府用来偿还善后借款，所以它在一段时期内确实取得了实际上对盐的生产和销售的控制大权。但是这种控制除了保证分期归还善后借款分期偿还表上的本利外，与类似的发展和保护国际商业的任何持续和特定的外国利益没有联系。得到好处的主要是控制北京政府的人， 1922年以后，主要是地方军阀。
由于稽核总所的外国会办及其外籍属员是欧洲银行家的代表，而欧洲银行家又分别得到各自政府的支持，所以他们不仅仅是第5款中可以自由解释的文字所暗指的那种副手。但是没有出现像赫德建立的海关那样的国中之国。在盐务稽核总所的初期，外国施加了最大的影响，当时袁世凯中央集权的努力看上去有一定的希望，而袁总统也支持盐务稽核总所的第一会办丁恩。丁恩（1854—1940年）是一个以前在印度任职的文官，先在北印度任盐税专员，然后任印度货物税和盐税第一总税务司；1913至1917年在华任职期间，他负责一些意义深远的盐税改革，但他决不是另一个赫德。①财政部长和中国的总办，不是对丁恩所干的一切给予形式上批准的十足的傀儡，相反，他们自己代表尽管是保守主义的、但却是民族主义的中央集权的官僚政治潮流，他们的利益在一段时期与外国辛迪加的利益是一致的，而且乐于利用外国的存在可能提供的这类压力，以对付地方上的离心力量。
此外，盐务署的外籍雇员从来没有超过40至50名（1917年为41人，1922年为59人，1925年当中国雇员共有5363人时为41人），而在民国初期，在海关工作的外国人就超过了1300人。②与海关不同，大批的中国工作人员不受外籍会办的控制。也许有十几名外国人担任北京外籍会办手下的行政人员，余下的人则在几个产盐区担任审计、经理、协理、或帮办。由于他们及与其地位相当的中国同僚所检查和审计的，不是一种对外贸易，而是中国国内的商业和财政制度的一个主要组成部分，中国的同僚不大可能降低到海关监督那种基本上是多余的地位。外籍工作人员并不深入迷宫般的盐务网络的基层，这与以外国援助进行改革的盐务署的中国人员正好相反。就海关而言，外国人既是被管理和抽税的活动的主要参与者，又是管理者和征税人，1928年以前还是支付贷款和赔款的大量税款的最后接受人。但是盐务方面的外国的具体利益，只限于保证把收入按时付给外国财团的银行。到1917年7月，关税收入已经增长到能够支付善后贷款以及以前以关税为担保的贷款。从此，偿还善后贷款与盐务署中外国人的存在只有间接的联系了。
盐务会办是一个英国人，外籍工作人员中几乎一半也是英国国民，这些事实加强了英国在北京和长江流域的影响。（在稽核所的外国人中，日本人的人数仅次于英国人。）两名总办对“盐余”——即超过善后借款分期支付数的盐税——的控制，是根据借款协定的条款进行的，这些条款要求全部收入一并存入外国银行，“非有总、会办会同签字之凭证，则不能提用”。这使丁恩在北京有很大的影响，但是，条件是地方当局和军事将领要继续汇来大量盐税。1922年以后，所报的盐税总额和中央政府所收的份额都急剧地减少了。当关税收入仍实行中央集权制时（甚至在军阀统治的鼎盛时期也是如此），中外共同负责的稽核所没有、也不打算阻止各省扣押盐税收入。丁恩的后任是甘溥和韦礼敦两人：前者也是前北印度盐税专员，于1918年起任会办；后者原为英国外交官，长期在华任职，从1923年起任会办；他们两人的影响必然比丁恩的影响小得多。把前海关官员、俄国人葛诺发安置在监督善后借款支出的审计部门负责，把德国人朗普安置在一个涉及未来中国政府借款的部门担任领导工作，这对他们代表的两国政府没有带来什么利益：葛诺发只被告知中国人让他知道的事，朗普从来没有被请示过。
① 赫德在1908年5月离北京回英，但形式上仍保留总税务司的官衔，直到他在1911年9月死去时为止。裴式楷（1846—1918年）从1908年4月至1910年4月任代理总税务司，然后在1910至1911年期间由安格联（1869－1932年）接任，赫德死去时他成为总税务司，直到1927年。见斯坦利·赖特：《赫德与中国海关》；费正清等编：《北京总税务司赫德书信集：1868—1907年的中国海关》；中国海关总税务司：《中国海关的起源、发展和活动文献集》。
① 根据辛丑各国和约第六款，在条约港口和港口半径50里以内的本地关卡的收入，被抵押而用于偿还赔款，这些征税关卡归海关管理。赫德在1901年11月进行名义上的控制，但实际上在1911年前应由本地关卡征收而用作偿还赔款的款项，大部分由其他省拨款来解决。辛亥革命以后才实行对条约港口50里内本地关卡的完全控制，当时革命中断了各省赔款应摊份额的汇入，这使外国的债主感到震惊。见斯坦利·赖特：《辛亥革命后中国的海关收入》（第3版），第181—182页。
① 对从国外或从另一个中国的条约港口（除非有免税证书证明关税已在最初的进口港缴付）进口的外国货征收足额的进口税。在海关缴纳所列的进口税的一半即可取得过境证，这些货物就可运至目的地，沿途不必再缴厘金税。出口或运至另一个条约港口的中国货物，被征收足额的出口税；如果转运到第二个中国港口，它们要另付等于出口税一半的沿海贸易税。从内地运至某个条约港口再运往国外的中国货，如要取得免缴沿途厘金税的出口过境证，应由海关征收等于出口税一半的过境费。见斯坦利·赖特：《中国争取关税自主的斗争，1843—1938年》。1876年的烟台条约把领取内地过境证的特权扩大到给中国国民（实际上在1880年实施），但北京直到1896年才同意把出口过境证发给中国商人。关于详细的海关手续的指南，见中国海关：《上海海关工作程序手册》。
① 引自赖特：《赫德与中国海关》，第262页。
① 赖特：《赫德与中国海关》，第903页。
① 萧亮林（音）：《中国的对外贸易统计，1864—1949年》，第201—223页。
② “从收到的关于内班人员的中文成绩的本年报告中，虽然总的来说可以看出中文学习没有完全被忽视，但它清楚地说明，整个海关关于能力的标准太低；除了少数突出的例外，中文学习不认真。”民族主义在所在地的出现，要求再加把劲。“为了海关的名声，为了使它继续有用，此时比以往任何时候都更加需要开始听到责难；对没有足够兴趣去学习雇用他们的国家的语言的那些海关工作人员应予解职……”总税务司通报第1732号（第2辑）：《中国海关工作文献》，第2卷：《总税务司通报，1893至1910年》，第709页。
① 晚到1919年，代表外籍外班人员的代表团向安格联抱怨说，“‘外班’一词带来的污名已经扩大到海关以外，在外国社区的所有社会关系中都有反应”，并报告了因以下几方面而“普遍存在的情绪：内班人员极度看不起外班人员，在纪律争端中外班人员得不到公平的待遇，只代表争端的另一方和税务司的一方……外班人员的私生活不正当地受到监察长的干涉。”半官方通报第29号，《中国海关工作文献》，第3卷：《总税务司通报，1911至1923年》，第504页。
① 出席华盛顿会议的日本代表团的声明，引自惠斯特尔·W。威洛比：《外人在华特权和利益》，第887页。
① 见郑英还：《中国邮政通讯及其现代化，1860—1896年》。
① 关于丁恩进行的一些改革，见S。A。M。阿谢德：《中国盐务的现代化：1900—1920年》。
② 日本外务省：《中国雇聘外国人人名录》。
经济利益
外国在中国的存在是一清二楚的，但是其中隐藏着一件怪事。在民国初期，外国商号、投资、贷款和人员在中国经济现代部类的重要部分中，占支配地位。但是，现代部类虽然在同时代的史料和追溯性的研究中，有突出的记载，它仍是中国经济的一小部分。外国和中国的现代企业都稳步发展，但在1949年前都不显得很大。晚至1933年，国内总产值的63—65％来自农业，完全没有外国的参与。南满铁路公司在满洲经营一批试验农场，但是在中国的任何地方都没有生产主要出口农产品（茶叶、丝、植物油和油制品、蛋制品、皮革和皮制品以及猪鬃）的外资种植园，更不用说生产大米、小麦、蔬菜和