97年11月德国人进入山东占领胶州湾和青岛港口。俄国人紧接着在12月派遣炮舰进入旅顺港。他们把控制山东和满洲作为各自“势力范围”的努力，触发了1898年初列强普遍争夺租借地的活动。这一阵掠夺领土的行动使中国有被瓜分为外国殖民地的危险。在迫在眉睫的瓜分阴影笼罩下，全国陷入一片惊慌恐惧的气氛之中。
国家命运危在旦夕的意识驱使康有为回到北京，在1897年冬天重新开始他的变法活动。1898年初，康有为再次向清廷上书请求变法。和以前的上书不同，新的请求立刻得到朝廷肯定的答复，并在1898年春夏引起了一系列始料所不及的和决定性的发展，使康有为密迩政柄，使他的变法运动几乎获得成功。这些发展之所以发生，是因为中央政府内部围绕着慈禧太后和光绪帝这两个主要人物出现了权力的新组合。
慈禧在1889年正式宣告引退，但她继续在幕后操纵。所有奏摺仍须送到皇太后居住的仪銮殿，供她批阅。她也准许光绪帝处理日常政务，但是对诸如指派军机处和六部等大臣这样的大事，她仍保留决定权。据翁同龢的日记记载，在象中日甲午战争和争夺租借地等危机事件期间，当他入宫接受指示时，经常不是皇帝一人而是皇帝和皇太后一起接见，皇太后对外交和国内的事务往往说得很多很多。①引退中的慈禧的权威依靠着这样几个因素。作为皇太后，她是皇帝的正式的母亲。在以孝治天下的王朝传统中，她以尊亲的地位行使权力，皇帝是很难加以抵制的。和慈禧权力有关的另一个事实是，光绪帝与同治帝不同，同治是从父亲（咸丰帝）那里合法继承皇位的，光绪并不是同治的法定继承人，他的地位完全是由于慈禧的意愿和权术才取得的。在她的保护下长大成人的光绪，不可避免地产生恐惧的心理，即皇太后可能作成他于先，也可能废黜他于后。
更重要的是，慈禧的力量还来自这样的事实：朝廷中大多数高级官员的位置都出自她的恩赐并效忠于她。从光绪名义上开始亲政的1889年起到他失去政权的1898年为止这段时期，军机处的组成可以作为一个例证。对清朝历史的简短回顾就足以看出，几乎每个新皇帝上台时，军机处都要进行大改组。而光绪帝在1889年执政时却没有这样的大改组，这是意味深长的。事实上，在1889年以后四年，五名军机大臣仍是慈禧摄政的最后几年中指派的。从1893年起，新增了几名军机大臣。从那一年到1898年9月总共委派了十名新军机大臣。有的是在这整个期间始终其事，有的只是暂时的。大多数官员是通过慈禧的恩典而上来的，除了作为老师和心腹顾问的翁同龢之外，没有一个人是亲光绪帝的。但即使是翁同龢的显宦地位也得主要归功于皇太后，1889年他说过，如果没有太后，如何能升到如此高的地位？简言之，协助皇帝作出重要决策的高级官员如果不是全部的话，至少大部分是皇太后的人。这就是慈禧在所谓引退时仍然掌握实权的真正原因。①在迫使光绪忠顺和服从时，慈禧的权力不可避免地要引起不满，因此产生了紧张和冲突，这些又因两人之间的其他差别而加剧。首先在年龄上，1895年光绪二十四岁，慈禧则为六十。另一个差别存在于思想背景和观点方面。确实，光绪接受了大量的传统教育，但是1889年当他开始“亲政”时，他首先基本上在翁同龢的影响下接受新的思想。例如，那一年在翁氏的推荐下，年青的皇帝对《校邠庐抗议》很感兴趣，这是1860年前后冯桂芬写的关于改革的论文集，他强调“以中国之伦常名教为原本”，接受有用的西学知识。然而，光绪对新学的兴趣马上超出了翁同龢所能赞同的范围。在1891到1894的三年中，他在宫中跟同文馆的教师学习外国语言。1894年，他阅读陈炽和汤震等变法维新派的一些著作。1895年，他的另一个师傅孙家鼐说，皇帝和他一起讲论了李提摩太所翻译的麦肯齐的《泰西新史揽要》一书。①也许部分地出于皇太后对光绪日益醉心于新思想的惊恐，她于1895年决定，除了传统的中学之外，停止他在师傅指导下的学习。但是这一禁令事实上不能阻止他对西学的强烈兴趣。皇帝的思想观点必然与皇太后有很大的差别。
由于1889年以后在两宫之间逐步发生的不和，在宫廷内和政府中出现了派系斗争。其大部分发展情况仍笼罩着神秘的气氛，因此历史学家很容易曲解它的意义和性质。首先必须记住，在受派系支配的宫廷政治大漩涡中，帝后之间的对峙只是一股成长中的潮流。在研究这时期的宫廷政治时，必须防止只用这种对峙来解释所有的派系斗争。也必须反对简单地把两宫之间的派系斗争同保守派与维新派之间的思想冲突等同起来。事实是，慈禧太后作为朝廷中的实权人物，自然博得大多数官员的效忠。因此，在她的派系中也有各种政治观点和信仰的人物，包括保守派和温和派都在内。确实，站在皇帝一边的大多数官员是倾向维新的。但是诸如翁同龢和汪鸣銮等帝党人士，并不一定比通常认为是太后一派的重要成员李鸿章和荣禄更具有维新的思想。事实上，直到1898年初，帝后之间的对峙才发展成为意识形态之争。
而且，在那时之前，所谓帝党只是一个未定型的小集团，代表分散的亲帝的情绪。他们中的一些人，如以同情皇帝闻名的文廷式和汪鸣銮，虽然和翁同龢很密切，但是这些人的相互关系既不总是那么密切，也没有作出深思熟虑的努力去结成一个有组织的派系。加之，当时两个派系之间的界限并不象1898年春天以后那样泾渭分明。例如，翁同龢虽然被普遍认为是帝党中领袖群伦的人物，但从未反对过皇太后。直到1898年夏他任职的末期，他仍认为自己的主要目的是调和而不是制造两宫之间的不和。从他的例子可以看出，亲帝并不一定反对皇太后。①然而，当康有为在1897年冬回来再度开展变法维新运动时，局面开始变化。在1898年春夏，分散的亲帝情绪逐步具体化为羽毛丰满的一派，派系冲突充满了意识形态的斗争，最后使朝廷因激进的与温和的改革问题的争吵而发生两极分化。虽然康有为因1895年的大胆和激动人心的上书要求变法而成了一个有争论的人物，但在朝廷内还有几个官员对他的爱国热忱和丰富知识仍有深刻印象，因此将他荐举给皇帝。而将康有为引入帝党过程中起作用最大的高级官员却是翁同龢。
翁同龢早年在朝时的政治观点和大多数保守派并无不同。然而在十九世纪八十年代后期，他对西方事务产生了兴趣，并倾向维新。这种观点方面的重大变化对年青的皇帝有决定性的影响。1894年中国被日本击败更增强了翁同龢的看法，使他成为维新的热烈提倡者。
翁同龢的强烈的维新倾向不可避免地使他注意到康有为所发起的运动。翁氏对于维新虽是热情的，但他的观点或多或少仍是自强运动的路数，和康有为信奉的激进的维新变法主张有很大的距离。这就是为什么当他首次看到康有为在《新学伪经考》中发表的非正统和挑战性的观点时表示了重重疑虑。但是正如萧公权所指出的那样，翁氏对康有为感到兴趣以及后来将他举荐给皇帝，可能不完全出于思想意识上的考虑。他毕竟是一个有一番雄心壮志的高级官僚，与其他一些著名的有志维新的官员（如李鸿章和张之洞）在进行着权力斗争。所以对于翁同龢来说，维新不仅是一种理想，而且也是值得争取的具有高度权力价值的东西。有着渊博的维新思想的康有为可以作为翁氏有用的伙伴，能够想方设法帮助翁同龢以从事维新的名义在朝廷中战胜他的对手。①此外，康有为的儒家异端思想和激进的改制思想在十九世纪九十年代是逐步为人们所知的。在十九世纪九十年代中期，康有为并不象1898年那样表现得激进。事实上，他的“越轨的”观点只是在1898年春夏才公诸于世。在此以前，他的变法纲领看上去仍可以被翁同龢、孙家鼐和张之洞等温和的维新派所容忍；这些人对康有为所掌握的知识和大胆的政治主张有很深的印象。当康有为的激进主义的全部内容揭晓时，翁同龢和其他一些人都感到惊恐，于是与康的立场分道扬镳。但是翁同龢已将康有为举荐给皇帝，他们早已有了直接的接触。
在康有为于1897年冬到达北京以后不久，但在他重新向皇帝上条陈要求变法以前，皇帝下令在总理衙门安排康氏与李鸿章、荣禄以及翁同龢等高级官员进行一次晤谈。在1898年1月24日举行的这次晤谈中，康有为大胆地宣称，“祖宗之法”需要改变，中国的“法律官制”应予废除。甚至连翁同龢对康有为的此番谈话也感到惊愕，以致在他的日记中称之为“狂甚”。②同时，康有为连向皇帝送上三道奏章，继续发挥他在1895年提出的变法建议。和以前不一样，这三本奏章都送到了皇帝手里。这些奏章公开提议颁布宪法和建立国会。更重要的是，这些奏章清楚地说明了关于贯彻他的改制理想所必需的政策革新的具体想法。首先，政府必须自觉地以明治时代的日本和彼得统治下的俄国作榜样。为了学习这些榜样，皇帝应采取三个重要步骤。第一，他应大誓群臣，表明咸与维新之意。其次，在午门设上书处，旨在缩短缓慢的官僚机构途径，从下层直接发现人才，了解思想。最后，为了绕过全部现存的官僚机构，应在内廷设立制度局，详细制订制度上的应兴应革的计划，并付诸实施。总起来说，康有为的策略是一个大胆的号召，它要剥夺宫廷和官僚机构的权力，并将权力集中到皇帝及其维新派助手们的手中。实际上，这是对整个清朝官僚体制宣战。
光绪帝对康有为的奏章的反应显然是很热烈的；当第一份奏章送到他那里时，他命令总理衙门将康氏论维新的