告断言，在9世纪20年代初期帝国共有99万名士兵。①可以料想，宪宗的历次讨伐当然全面地增加了兵员；但穆宗初期的政策应该说是起了相反的作用。这个数字不但大于807年的数字，而且远远地大于我们掌握的8世纪的任何数字。是否可以这样来解释：它指的是821至822年这一短暂的时期，当时河北诸镇都掌握在朝廷之手，故而此数包括了它们军队的实际数量。这些数字完全可能超过官方规定的人数一倍或一倍以上。如果这个数字是正确的，王彦威所举之数大概是我们掌握的755年以后整个时期帝国兵力的最完整的数字，虽然我们还无法估计真正受过训练的战士的比率有多大。可惜史料中保留的王彦威的报告没有837年帝国军队的总数字，而只有中央经费维持的数字（40万）。但可以肯定，在9世纪后半期地方诸镇对当局的严重挑战出现时，武装人员似乎已经大大地减少了。
中央和地方的关系继续按照我们前面所述的情况发展下去，一般地说，它们的关系日趋官僚化。由于对节度使的任命不再是压倒一切的军事问题，朝廷在任命官员担任节度使之职时就可以采用行政的标准了。纯粹的军人只被任命在那些有重要军事职能的藩镇任职。随着文官之治不断地在大部分藩镇中处于远为重要的地位，官僚节度使的人数超过了军事将领，其比率平均为二比一。大部分高级将军或在同时或先后在神策军中任过职，他们因而失去了过去特有的地方属性。通过地方驻军支持而取得权力的那种桀骜不驯的节度使变得越来越少，到唐朝最后垮台以前几乎被消灭了。以前在高级官员中的中央和地方仕途之别趋于消失。朝廷和地方之间的调任成了常规，以致于任何一个有成就的9世纪的官员在他仕途生涯终了时，也许已在三个或更多的藩镇担任过长官。正规的轮换也限制了在一个特定藩镇任职的时期。虽然没有正式规定期限，最长的任期一般为六年。许多人的任期要短得多。①节度使们还受到官僚机器的限制，有些最细致的限制则对其下属施行。9世纪先后颁布的许多中央指令都证实了中央关心的是节度使们设置的大批随员和地方行政官员总的素质。这些指令企图规定幕僚的人数（特别是关键的行政官员）、他们被任命的标准和提升他们所依据的程序。对外放赴镇的宰相，他们随带的助手人数也有限制，这显然是在宫廷政治被激烈的派系之争左右时力图防止他们在京外结成或保持私党。在地方任职期满后，节度使同样必须辞退或解散其幕僚。实际的执行无疑与那些肯定旨在防止流行的弊病的命令有很大的距离。此外，节度使对自己僚属的委任权从未被怀疑过。但是，中央政府试图限制他任用僚属的自由，此事本身就证明了中央地位的加强，而地方节度使的地位与8世纪后期相比，则表现出了质的变化。②节度使们不断地处于警惕的注视之下，还常常要接受宦官监军使的瞎指挥。在820年后，随着宦官在朝廷权力的扩大，他们在地方行政中的作用也一定有所加强。他们此时有一大批私人幕僚为之效劳，还有私人的随从部队，个别人的随从达数千人。在843至844年的军事战役中，监军使是如此明目张胆地滥用自己的职权，以致宰相李德裕竟能使枢密院的两名高级成员同意限制监军使的权力和活动。从此，他们不得发布影响军事行动的命令，其扈从人员也不得大于规定的规模。后来在855年，由于监军使不断干涉日常行政，他们甚至要对他们所在地的地方行政的严重缺点和渎职行为与节度使共同负责。这一措施旨在阻止他们的专断行为和确保能得到更认真的报告，但却默认了他们治理藩镇的共同责任。前面已经谈过，有偏见的报告使人们难以对监察制度作出任何全面的评价。也许根据官场效率的正常标准来衡量，这一制度尚有许多需要改进之处，但作为一种控制的手法，它显然是高度有效的。①不论在藩镇的上级或下级机构中，中央政权都容易碰到的一个最棘手的问题就是财政控制问题。在官员的渎职行为中，朝廷最关心的就是贪赃枉法问题。这个罪名常常被单独提出，不在重大庆典时颁发的大赦范围之内。另一个特别根深蒂固的弊病是征收未经批准的附加税，朝廷对此曾经三令五申加以禁止。节度使之职一直是一个肥缺，值得以重金通常向有权势的宦官贿买。据说，这项投资在一个任期内就能使他获利三倍以上，但开始的费用迫使许多官员负债累累。也许为数不多的节度使能像令狐楚在824年接管宣武那样很快捞取了200万缗钱，但种种迹象表明，稍微收敛的捞钱机会还是有的。朝廷偶尔也审理这些犯法者，但它在对待中央官员的不端行为时，态度要比对待地方官员的违法行为严厉得多。法令不断强调节度使要对他所辖官员的行为负责，这可能有助于减少这类违法行为在其下级行政机关中的发生率，但节度使本人显然很少受到审理。安禄山之乱后地方的财政处理开始有很大的回旋余地，这种情况似乎久已成习，而且由于官员的行为准则起了相应的变化而使外放官员有机会能为自己的不幸遭遇取得丰厚的补偿。
政府从8世纪晚期以后起，在9世纪明显地加强了对民众的控制。在册的户数在807年只有250万户，到宪宗之治的末年已增至400万户。到839年已经达到500万户，这是唐朝后半期的最高数字。①此数似乎远未达到755年900万户这一大数字：但考虑到它根本没有包括河北的任何数字，所以对全国来说，这个数字也不算小。更高的登记率当然意味着中央政府和地方当局两者收入的增加，但由于现存的财政数字的材料甚少，人们难以作出任何可靠的结论。837年的总收入为3500万（钱和实物混合的）纳税单位，据说政府收其中的三分之一；这三分之一中的三分之二用于维持中央和西北的军队。这些数字并非全不可信，但机智的日野开三郎指出，它们会令人误解。如果把间接税和通过各镇用于特殊和紧急需要的储备计算在内，中央的收入就高得多。仅以后的一个关于中央收入的数字就表明，大致相同的收入水平至少一直维持到9世纪50年代。中央对地方的收入比率肯定小于安禄山之乱以前的年代。根据杜佑的数字，当时两者收入的比率大致相当（更严格地说为五比六），而在以后的这一时期，其比率充其量为三比五。因此，中央政府能直接处理的收入，不论是绝对数字还是相对数字，都要少得多。可是，由于财政制度已经起了如此彻底的变化，而且政府的施政已经趋于高度分权，较低的数字决不意味着中央的衰弱。
现在我们看到的是说明9世纪的前三个25年中央和地方关系特点的一种混杂的结构，它不但明显地不同于初唐的结构，而且也不同于安禄山之乱以后的制度。基本的行政单位依然是州和县，由中央任命的官员负责履行它们的传统的职能。州享有高度的与中央政府的直接联系权，但在重要的方面，它仍受制于藩镇的节度使。节度使能以某种需要从州提取收入；他掌握一个地区的重兵，能为安全的需要自由地作出反应；他负责考核辖区地方官员的政绩，可以对他们施加强大的影响；他能因任何冒犯行动而惩处他们，甚至施以肉刑。按理说，州（而不是藩镇）在809年以后是向帝国上缴税收的单位。但一个州是否真正向中央政府上缴税收，这要取决于藩镇的职能和地位。如果藩镇提取了全部收入以维持其军队（如在运河地带），或者藩镇实际上受中央的支持（如在西北），州与藩镇的关系就相应地更牢固，而与中央政府的关系则较弱。我们现在可以确定的是，提取所在州收入的各镇并不被指望对国库有所贡献。但作为报偿，它应履行重要的职责。如上所述，它的军队要维持地方治安；它要派兵镇压叛乱；它甚至要提供军队抵御外患——如849年在西南和862年在南方那样。在民政方面，它被委以各种任务，如掌管紧急救灾和维持交通。从许多中央的指令中可以明显地看出，节度使全面监督地方行政的作用再三被强调。从这一意义上说，鉴于所处的地位表面上并不比州高多少，节度使仍反映了专使（它的设置可以追溯到唐朝初期）的基本性质。最后，各藩镇之间的巨大差别值得再提一下。我们在一开始就已提出，在有的方面情况就是如此。在9世纪以某种形式存在而可以确定的50个藩镇单位，有的没有地盘，而且缺乏真正的内聚特性，因此根本算不上一个“藩镇”。但只有逐个地加以分析，才能充分认识这些差别。
822年后的河北
前面所谈的内容几乎不适用于河北三镇。在五代以前，魏博、成德和幽州坚持独立存在，与帝国其他地方的共同行动只能说是礼节性的。822年后，朝廷不打算进一步恢复对它们的控制，它们在军人领导下处理自己的事务，实际上没有外界干涉。它们与朝廷的关系和它们彼此间的关系的特点是一种稳定的平衡；也没有材料提及地方民众种种困难的情况，不过这方面的材料一般认为是比较空洞的。但是，领导层相对地说依然不稳定，权力斗争在魏博屡见不鲜，在幽州则是它的地方流行病。只有成德才称得上享有很大程度的统治延续性，那里的高级职位相对地说没有激烈的变化，这显然是境内接受了节度使世袭权的结果。从782年直至907年的整个期间，成德被两个家系所统治，一个从王武俊开始，经过三个接任者一直统治到820年，历时38年；另一个从王廷凑开始，其间经五个接任者，统治期达86年有余。世袭继任在其他东北诸镇也有发生；刘姓家系在幽州统治了36年（785—821年）；在魏博，田氏和何氏两个家系分别统治了49年和41年（763—812年和829—870年）。但它并不能保证节度使的继承像成德那样有