岳醇床渭幼啪止ぷ鞯牡胤矫鳌６裾饬讲糠秩硕疾荒芏韵氐牟圃从卸啻蟮目刂啤Ｖ皇墙刂�20世纪30年代，地方名流介入县专门局有多深仍是个有待研究的问题。看起来他们的介入从民国初期就有所减弱，当时地方文人学士对诸如教育和经济发展之类的专门局颇能控制。如果是这样，那么20世纪30年代成为政府改革口号的裁局改科，就是使县政府恢复到更为司空见惯的官府模式的最后一个步骤。削弱地方的这类参与，同国民党统治初期发生的实际放弃地方自治的计划如出一辙。②到1937年，这类政策大都已被采纳，它们十分切合当时蒋介石在南昌行营指挥的“剿匪”（反共）战役的精神。我们在接触到作战文书档案以前，只有依靠推理来判断这种官府化的努力来自何方。③但是，有迹象表明蒋介石和他的亲密顾问支持这些政策。
例如，裁局的计划似乎于1932—1933年出自湖北，可能得到了蒋介石手下张群的支持，作为减少行政开支运动的一部分。这项计划为鄂豫皖共产党根据地“剿匪”方面采纳，成为县级的官方政策。1934年3月，蒋介石在南昌行营召开省主席会议，研究新的民政措施，作为其在江西及其他“剿匪省份”军事围剿的补充。“裁局改科”的思想在蒋介石的秘书长杨永泰的报告中，被宣布为普遍的政策。正式条例于1934年12月颁布，供所有剿匪省份实施。不论这项改革是否达到了加强县长权力的目的，必须承认它所取代的制度是浪费的和混乱的。让公文在县专门局与省会的对口厅之间往来，不经过县长办公室，是削弱县政府，又是向地方政治注入另一种保护制度的做法。
30年代中期另一个官僚政治的进展，是重新设立区为县以下的公安单位。人们当能想起区原是从山西样板借用来的，最终应担负自治的权力。以后只是暂时放弃区，赞同民国初期以来的三级自然单位制。但是，30年代的反共作战又使得区的地位突出起来。这项措施由鄂豫皖剿匪总部首倡（和裁撤厅的措施一样），于1932年具体化，成为一种能够引入监督重建的保甲制度的公安机构的方法。这项措施也在1934年南昌会议上得到蒋介石认可。问题是只加强县一级政府是不够的。杨永泰抱怨说，区以下仍然是“土豪劣绅”的世界。这些人大概更可能引起叛乱而不是平息叛乱。①无论如何，这样的地方名流没有被看作是改革后的县政的有效工具。五个剿匪省份（河南、湖北、安徽、江西及福建）如今（1934年12月）奉令在每县设立三至六个区，区长经县长推荐由省政府任命。借自山西制度的官僚政治的特征，是区长不能在其家乡县内服务；回避的规定传统上是正规官僚政治的约束手段，如今用来控制县下一级的人事安排。②在县、省之间，加紧官府控制也留下了痕迹。虽然南京政府已裁撤民国初期沿用清代的中间一级的道，但是，30年代地方行政的特殊困难，导致若干省政府重新实行这一级的监督。称为行政督察专员的官员，于1932年首先在剿匪省份任命，但渐渐更广泛地设立此职。治安，特别是反共作战，是他们的主要事务。这种新设的机构是由这样一些组织，如江西为反共而设立的“党政分会”发展而来的。颁布这一制度最初并未通过中央政府的正常程序，而是（和刚才讨论过的县级措施一样）通过剿匪总部。由于按照宪法纲要其合法性可疑（宪法纲要正式规定省县两级制），行政督察专员在最后出现的行政院指示中被看作“临时措施”。实际上，“道级”督察专员（往往由县长兼任）的职务，必然引起源自南京政府和剿匪总部的民政与军事条例混淆不清的混合状态。①这种监督层次的重叠，违背国民党理论上继承的精神，即强调民众动员而非官僚政治的机器。给人深刻印象的地方行政中层单位的继续存在，也表明在一个交通不便、行政手续繁琐的国家里，省县间的联系长期不畅。
人们很可能想知道，国民党本身是否对促进地方政府与社会之间新关系的发展作出过什么贡献。虽然孙逸仙设想国民党为“训政”的监督者，实际上，县级国民党党部却发现它们几乎无法影响地方官府的所作所为。县党部在经费上靠政府拨给，在威信上（和在接近省高级官员上）低于官僚政府，充其量不过是使县长感到掣肘而已，几乎不大可能充当扩大民众参与地方政府的核心。在这一点上，如在其它方面一样，这个官僚政治国家的影响力严重依赖作为整体的政治制度。②国民党政府在迁都重庆期间，企图调整官僚政治与参与之间的平衡，并在此过程中使地方政府恢复活力。这就是蒋介石在1939年6月首次提出，并被大肆吹捧的“新县制”。这个新制度设想的县政府有可靠的地方税基础，并且有自治的机构，但是可惜，除在战时陪都重庆附近的地区外，它基本上仍是一纸计划。县财政收入应包括土地税和某些杂税等的指定留成，全部由县政府自行征收，而不是由省的或中央的代理机构征收。上级政府不再能迫使县在地方筹款用于省或国家的项目。有了这个可靠的收税基础，县应该能实施真正的地方自治制度，县议会也就能拥有一些可供调拨的经费。县议会由镇和乡的代表组成，而镇乡代表不外乎从保甲单位产生，而今保甲则被宣布为既是“自卫”，也是“自治”的单位。虽然在战时没有希望适当地检验这个制度，但它却表明，蒋介石很清楚地方政府效能不断下降及其未能博得民众的支持。①① 孙逸仙：《建国大纲》，第126—149页。
① 谢振民：《中华民国立法史》，第826页。
① 赵如珩：《地方自治之理论与实际》，第77页。
② 谢振民：《中华民国立法史》，第825—829页。
① 钱端升：《民国政制史》，第553页。
② 谢振民：《中华民国立法史》，第829—832页。
③ 谢振民：《中华民国立法史》，第830—831页；赵如珩：《地方自治之理论与 实际》，第350页以下。
① 《内政部年鉴》，1936年B篇，第639—642页。
① 程方：《中国县政概论》，第39页。
② 钱端升：《民国政制史》，第551页以下。
③ 中国国民政府军事委员会委员长南昌行营编：《各省高级行政人员奉召南昌 集会纪录》，1934年6月。关于县政府，见《工作检讨》，第52—55页。又见 程懋型：《剿匪地方行政制度》；钱端升：《民国政制史》，第556—557页；陈 之迈：《中国政府》，第3卷，第83—87页。
① 《各省高级行政人员奉召南昌集会纪录》，《工作检讨》，第56页。
② 程懋型：《剿匪地方行政制度》，第111—128页。
① 钱端升：《民国政制史》，第526页以下。
② 蔡武雄：《江苏省的党政关系，1927—1932年》，《远东研究中心论文选》，第 1集（1975—1976年），第85—118页。
① 钱端升：《民国政制史》，第176页以下。
乡村建设运动
在政府尽其所能利用20世纪的观念努力控制中国乡村的同时，一些中国的知识分子也以不同方式从事乡村工作。1927年风行一时的“农民问题”，从某种意义上说，并不是新东西，乡村进步是晚清维新派关心的一个焦点。新的因素是某些城市知识分子强烈关注乡村发展。这些知识分子大多受过西式教育，但对中国乡村生活却没有多少亲身体验。他们研究乡村问题的方法包括一些政治实验，但是更为典型的是以乡村的教育工作为目标。在这个意义上，“乡村建设”也具有自由主义的信念，即认为政治制度的变革若不是建立在思想意识变革的基础上，就毫无意义。乡村建设派也往往认为，在农民学会了解决他们可怕的经济问题以前，乡村生活的政治结构决不会是健全的。
乡村建设和几个基本概念有联系。“建设”实际上看起来近似于我们的“发展”概念，可以认为是传统中国政府的旧“公共工程”陈例的一种现代化延伸。与此有关联的是“调查”和“实验”的概念；“调查”讲的是有关城市知识分子通过实地观察，接触乡村情况的越来越流行的做法（《东方杂志》1927年8月号全部篇幅刊载这类乡村调查报告），“实验”包括教育及农业推广工作的实地项目，其中有些蜚声于国内外；“示范”大概是对这些项目的更为适合的说法，因为它们是打算用来作为全国仿效的样板的。
名流连续不断地关心乡村问题，可以在河北定县的历史中看到，定县是这类最有名的示范点之一。在1900年以后的“新政”改革热情中，翟城镇的一个望族力图通过教育，改造地方社会——谈不上是乡村名流的新活动，而是受到爱国心和对通常的新儒家观点彻底怀疑的推动。翟城改革的创始人米鉴三认为，孔孟之道由于过分强调自我修养，对实际管理强调不足而受到歪曲。他重新阐述清代初期的某些批判，发现隐藏在朱熹的四书集注——科举考试的准则中的佛教影响。米鉴三本人乡试不中，遂不许儿子米迪刚参加科举考试，一家人在家乡致力于经世之学。①1902—1903年，米鉴三应知县之请，在定县创立新式学校体系。这一体系超出标准学校模式之外，着重民众识字和公民教育。在1908年后宣传地方自治运动时，米家自然起了主导作用。翟城不久成为地方改良的有力样板，重点在于教育、社会习俗（禁吸鸦片，禁止缠足）以及地方治安。米鉴三的儿子米迪刚留学日本回国后，把加强乡村机构看作是全国复兴的基础。村级社区的机构（特别在强迫教育和农业信贷方面）足以形成一个乡村社会的新的基础。②从1924年开始，米迪刚与山东改良派王鸿一合作，在北京成立一个非正式的会社以推行他们的想法。这个“村治派”终于引起梁漱溟的注意，梁漱溟接着成为儒家思想导向的乡村建设派的最有影响的人物