对如何安抚其众，君臣各抒己见，取长补短，最终形成了德威并重，侧重教化的策略，力求加快各族群间的融合。
在行政管理的形式上，创设羁縻府州，使中国逐渐成为一个疆域辽阔、统一的多民族国家，其功不可没。
随着唐朝逐步开拓边疆，羁縻府州的组织形式渐渐完备。
其根据族群及地域的大小，大的为都督府，中为州，下为县。
府都督、州刺史由朝廷任命，取消了原有的可汗等称号，实际上将中原的州县制度推广到了边疆地区。
为了顾及胡族的传统，这些羁縻府州与州县制不完全一样，像州县制下的官员不能世袭，而羁縻府州经过一定手续，得到唐朝批准后，其子孙可以继承府都督、州刺史的职位。
又如州县制下的赋税必须上缴户部，而羁縻府州对其贡赋基本上可以自行支配，仅以少许朝贡朝廷。
为了加强羁縻府州与朝廷的联系及对各部落推行有效的管辖，李世民后来又设置了在羁縻府州之上的都护府。
都护府是朝廷与羁縻府州之间的纽带，行使朝廷对边疆地区的主权，管理边防、行政和各族事务。
都护由中央授汉官担任，不世袭。
由于羁縻府州形式顺应了历史的潮流，有着旺盛的生命力。
当其极盛时，唐朝拥有羁縻府州八百五十六个，其地域是中土的数倍。
中国后来所以成为一个统一的多民族的大国，由此始也。
却说数日后诏令下达，将颉利原有之地析为阿德州、执史州、苏农州、拔延州、阿史那州、舍利州；将突利原有之地析为顺州、祐州、化州、长州，分别由各部落首领担任刺史。
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安北境群臣献策 设督府恩威并施（9）
突利被授为顺州刺史，为了笼络其心，授其弟结社率为右骁卫将军，留居京中。
其他出京为刺史的部落首领，也各有至亲被拜为将军、中郎将，他们布列朝廷，五品以上官员有一百余人，与原来朝中的将官基本上对半。
不过他们虽有官职，并不掌握军中实权。
至于颉利可汗，仍为右卫大将军留驻京中。
李世民认为颉利的性格桀骜不驯，又是突厥族的大头领，若将其放出京外，弄不好又要出大乱子。
突利被授为顺州都督，连日来整装欲行。
这日，李世民召突利入宫赐宴，座中还有史大柰、执失思力、阿史那社尔、结社率、阿史那思摩等人。
李世民手端酒盏，目视突利道：“突利兄弟，知道你近日欲行，朕今日备下酒宴与你欢宴一场，权当送行了。
今后你带领族人居住在塞外，想见你面要费上许多周折。
来，大家先饮一盏。”
众人依言端盏饮尽，突利知道李世民不善饮酒，今日所饮为塞北烈酒，他都是一饮而尽，感动道：“陛下，臣等蒙赐宴已是心怀感激，此酒太烈，皇上不可饮得太多。”
“朕今日能与你同醉一场，亦算尽兴。
唉，下次再见你的时候，不知是何年何月了。
” 突利哽咽道：“臣其实愿意在京中侍候皇上一辈子，不愿远离。
奈皇命难违，只好与皇上作别。”
李世民点点头，说道：“你们遭此大变，元气大伤。
你在族人中名声不错，正是需要你带领他们重整家业，恢复生机的时候。
像颉利，在族人中名声太坏，若放他回去，弄不好又要祸害族人，就让他在京中静思其过，若果有洗心革面的一天，朕自然会让他回去的。
突利兄弟，你能理解朕的这番苦心吗？”
突利流泪道：“陛下不计前嫌，以德报怨，事事为我族人着想，实与日月同辉。
唉，想起往事，实在不敢与陛下正视。
至于颉利，就让他在皇上身边，日日被感化，这样大有好处。”
“嗯，是这样。
突利兄弟，你临行之前，朕有几句话送给你，望你细加体味，并知闻其他族人。”
“臣洗耳恭听。”
“当初，你的祖父启民挺身投隋，文帝立其为大可汗，渐渐据有了塞北之地。
到了你父始毕可汗，他欺中国内乱势弱，与隋朝反目成仇。
后来，处罗、颉利继承他的做法，欺凌华夏，掠我子女，索我珍宝，虽取得一时之利，奈天道不容，遂致今日败亡。
朕对朝中大臣说过，要使天下安定，须华夷一体，互容共存。
对突厥族而言，与华夏和睦，则诸事兴旺，若反目成仇贪图小利，则为败亡之道。”
“臣明白，定当牢记在心。”
“朕所以不立你为可汗，即是以乃祖乃父为鉴。
朕现在授你为刺史，希望你及族人谨守国法，勿相侵扰。
朕这样做，非是单单求我朝久安，也是想让你的宗族永得安宁啊。
突利兄弟，你明白朕的这番苦心吗？”
“臣明白，臣明白。
陛下的这番警言，臣不仅牢记在心，还要让族人及子子孙孙明白。
谨遵皇帝陛下的法度。”
列席的执失思力等人，闻言也大为感动。
李世民话锋一转，叹道：“这些话说着容易，做起来就难了。
像各族人之间的猜忌之心，岂是数道诏令就能完全解决了的？突利兄弟，我们明白了这个道理，可以一点一滴来做，逐步取得大家的信任。
像定襄都督府让大柰为都督，云中都督府让执失思力为都督，朝中就有许多人反对，坚持让汉官为任，朕不依其言。
大柰，执失思力，朕任你们为都督，代表朝廷去管理你们的族人，朕视你们与汉官无异啊。”
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安北境群臣献策 设督府恩威并施（10）
座中之人皆为突厥之血性男儿，闻听李世民这番发自肺腑的动情之言，无不血脉贲张，内心折服。
此后不久，突利等人逐个到任，开始安营扎寨，招抚族人。
薛延陀酋长夷男，闻听李世民如此处置突厥之众，不禁感叹道：“突厥欺凌唐室日久，如今被破，若换了我，定将其众悉数为奴，以报前仇。
唐皇这样做，委实是以德报怨，如此胸襟令人感叹啊。”
又想当初臣服大唐，委实是自己的一件得意之事。
遂挑选贡物，派使送往长安，向李世民祝贺收复###厥。
唐朝以突厥人为吏实行自治的消息很快传了出去，突厥人闻讯纷纷从四方前来投奔。
这日，突利之弟欲谷设带领族人入长安投降。
###厥被打散后，欲谷设率领族人向西遁去，欲投奔高昌，闻听唐朝礼待突利，遂折向东降了唐朝。
李世民亲自出面接待欲谷设，以好言抚慰，尊重其意见让其随突利居住。
一日，从岭南传来消息，蛮族酋长冯智戴及冯盎举兵反叛。
侯君集此时为兵部尚书，心想南蛮势力较小，若派兵去讨定可一举灭之，也可扬大唐军威。
新官上任三把火，他急忙令人写好表章到朝中申奏。
这份表章到了政事堂，群臣意见顿时分为或剿或抚两派。
萧礒及王？赞成兵部的意见，萧礒说道：“蕞尔南蛮居地偏之所，动辄作乱，须让他们知道天兵的厉害。
此次###厥被妥善安置，也是李药师领兵征讨在前。
先剿再抚，比较稳妥。”
房玄龄与李靖比较持重，房玄龄说道：“南蛮势力不大，出兵征讨定然完胜。
可是皇上刚刚定下以德感之的策略，若大军一出，四夷定会惊惧不已，影响太大。”
李靖沉吟道：“南方已安定多日，冯智戴他们按理不应该举兵反叛。
京城去岭南路程太远，若属讹传消息，那也是可能的。”
王？不赞成，反驳道：“皇上确实定下以德感之的策略，然也说过恩威并重之语。
现在蛮夷反叛，若畏手畏脚迟迟疑疑，其势必会波及四邻，酿下更大的祸端。”
他们在这里争执不休，最后只好由李世民定夺。
李世民并不急着回答，而是目视魏征说：“贞观之初，有许多人上疏云：‘人主当独运威权，不可委之臣下。
’又说：‘应当震耀威武，征讨四夷。
’独魏卿劝朕：‘偃武修文，中国既安，四夷自服。
’朕用魏卿之言，果然收到效果。
今颉利被擒，其酋长或在京带刀宿卫，或依制度管理部落。
魏卿，朕这些日子常想，能有今日的成果，皆是你的功劳，只是可惜封德彝未见今日局面。”
魏征谢道：“突厥破灭，海内康宁，皆陛下威德，臣并无功劳。”
李世民摇头道：“朕任用卿等为重臣，卿等能堪其任，成就今日功业，岂能是朕一人的功劳？魏卿，请勿推却。”
李世民这几天，一直思索魏征那日与温彦博的一番争论。
他想不通素来见识非凡的魏征，何以在这个问题上固执其陈腐之见。
贞观之初，魏征力主对百姓施以教化手段，同样是人，他对突厥人却有了分别。
看来人之思虑皆有自身之局限，以魏征之能，尚不能免俗，何谈他人？李世民今日当堂赞扬魏征，也有着勉励的意思，希望他坚持贞观之初的一些正确主张，对一些具体事例发表真知灼见。
李世民又问道：“魏卿，刚才温卿简略说了两派的主张，想你应该归入安抚一派？”
“臣主张安抚，不可妄动刀兵。”
“你既这样说，朕就加入安抚一派吧。
温卿，你知事政事堂，今后再有这等小事，只要不失了朝廷本意，你们须当堂定之，不可再来扰朕。”
安北境群臣献策 设督府恩威并施（11）
温彦博躬身领旨。
后日，鸿胪寺派使一名，持节前往岭南宣谕。
那冯智戴及冯盎本心并不想反叛，只是因为与邻近官府不睦，遂生龃龉，这些天又听说朝中欲派大军来镇压，正在那里惊惧不已。
猛见天使来到，又听其宣讲了皇上之谕，其词恳切，意甚抚慰，不由得将担足了的心事