是民主的。
事实上，民主与法治有着不解之缘。历史上的政体，无非君主和民主。君主口含天宪，“朕即法律”，乾纲独断，一手遮天，哪里用得着“法制”，又怎么可能是“法治”？所以，一个君主制的国家，一旦开始立法、立宪，那就意味着向民主制度的转变；如果这个国家已经法制健全，依法治国，就连君王也要服从法律（王在法下），那它就可能是名义上的君主制国家，实际上的民主制国家。相反，如果有法不依，执法不公，违法乱纪，无法无天，不把法律放在眼里，那就不大可能有什么“民主”。就算有，也不充分。因此，法治的政府必定是民主的，民主的政府也必定是法治的。
无独有偶。成都的“基层民主政治建设”恰恰从规范政府开始，这就是“开放三会”。所谓“开放三会”，前面已经讲过了，就是向群众和公众开放区（市）县的党委全委会、政府常务会和人大常委会。党委全委会向党员群众开放，政府常务会和人大常委会向社会公众开放。其中首先开放的，则是政府常务会。这是成都市新都区“基层民主政治建设”所做的第一件事。
这项改革的意义，一般都理解为“民主决策”和“科学决策”。这当然并不错。“开放三会”，确有广开言路、集思广益的意义。但我以为，它和建设“规范化服务型政府”其实有异曲同工之妙，这就是规范。也就是说，建设“规范化服务型政府”和“开放三会”，其实都在“规范政府”，只不过前者是“硬规范”，后者是“软规范”；前者是 “用法律来规范”，后者是“用民主来规范”。
民主也能规范政府吗？能。只要这个政府是民主的，民主对于它就是规范，而且在某种意义上还是更重要的规范。首先，人民政府本身就是民主的产物，它是在民主的框架下通过法定程序建立的；其次，用来规范政府的法律也是民主的产物，它是在民主的框架下通过法定程序设定的；第三，召开党委全委会、政府常务会和人大常委会，本身就意味着决策必须民主，不能只由一个人或少数人说了算。因此，民主在事实上已经规范着政府。
这就有问题了。既然民主已经在规范着政府，又有什么必要再做改革呢？这里面其实有一个民主的规范如何落实的问题。我们知道，民主的规范是一种“软规范”。公民的意志即所谓“民意”，是隐藏在法律、法规和法定程序当中的，并不能让人一目了然地直接感觉到。这样一来，当区（市）县的党委委员、政府成员和人大常委关起门来召开党委全委会、政府常务会和人大常委会时，这些会议是否规范，是否能够体现民意，就只有他们自己知道了。也就是说，在这种情况下，他们其实是“自己规范自己”。借用一个伦理学的名词来说，就是“慎独”。“慎独”是不怎么靠得住的，比较靠得住的是有眼睛“盯着”。这就需要“开放”，让与会者直接感受到民主的监督。这时，民主的规范仍然是“软规范”，主要是在心理上造成一种“规范感”，但分量却不同。隐藏在法律、法规和法定程序当中的“软规范”是“间接规范”，不一定能够意识到；现在的“软规范”却是“直接规范”，不可能视而不见。
因此，适度开放三会，就有利于对政府的“民主规范”。值得注意的是“适度开放”这四个字。比方说，开放到哪一级，规模多大，能否电视直播，怎样才能既广纳民意，又保证效率，所有这些，都必须也只能在实践中加以解决。在这里，重要的是实践，空谈是没有用的。
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让我们荡起双桨（2）
其实，不但政府需要民主的规范，而且民主也需要法治的规范。民主是需要规范的。没有规范的民主，弄不好就是“暴民政治”。这正是许多人的忧虑所在。忧虑是有道理的，解决的办法则是依靠法治。因为民主可能失之狂热，法治却永远诉诸理性。事实上，民主总是和法治血肉相连。民主的问题，往往就是法治的问题；民主建设的进程，也同时就是法治建设的进程。没有法治保障的民主，不是失控流产，就是违背初衷。在这里，我们高兴地看到，新都区在试点改革时，始终把基层民主的建设纳入法治的轨道，这就让人欣慰。
就说全委票决和公推###。
全委票决和公推###都是为了解决领导干部的民主任免问题。其中，全委票决是针对区（市）县下属局委办负责人的，涉及“条条上”的干部；公推###则是针对乡镇领导干部的，涉及“块块上”的干部。这两套办法，我们在前面都已讲过，不再赘述，这里只讨论一下程序问题。我们知道，对于法治和法治建设来说，程序是十分重要的问题，程序上的公正远比实质上的正义重要。程序公正虽然并不能保障实质正义，但没有程序的公正，实质正义就最终会流于一句空话。因此，新都区实行全委票决和公推###以后，是不是当真选出了好干部，或者由此产生的官员是不是就那么称心如意，既合党心，又合民意，当然也很重要，但更重要的则是他们的程序是不是符合民主和法治的精神。
全委票决和公推###都有一系列的程序。所谓“全委票决”，准确地说就是区（市）县下属局委办负责人的产生办法。它的程序大体上是这样：当这些职位出缺时，上级组织部门应在全区（市）县范围内通过电视、报纸、广播、网络等媒体发表公告，公开征集报名。如果报名人数达到4人或4人以上，就由区（市）县组织的考评小组进行资格审查和组织考评，从中选出3人，进行民主推荐和组织考察。推荐和考察通过以后，即由党委全委会投票表决，差额选出可以直接任命或依法向人大推荐的人选。
再说“公推###”。所谓“公推###”，即公开推荐，直接选举。其程序简单地说，就是当乡镇党委书记职位出缺或者乡镇党委换届的时候，上级组织部门应在区（市）县范围内通过电视、报纸、广播、网络等媒体发表公告，符合条件的参选人可以通过个人自荐、联名推荐和组织推荐三种方式报名；经过资格审查、实地调研和初步考察三个程序，进入公开推荐；公开推荐大会产生两名候选人，经过组织考察进入直接选举，在乡镇党员大会上由全体与会党员每人一票直接选举产生党委书记，报区（市）县委批准。不过必须讲清楚，公推###仅限于产生乡镇党委书记，不包括副书记（纪委书记）、委员和正副乡镇长。新任乡镇党委书记当选后，如果适逢乡镇党委或政府换届，那么，他可以提出副书记（纪委书记）、委员和正副乡镇长的建议名单，由区（市）县委组织部进行民主推荐和组织考察。区（市）县委同意后，副书记（纪委书记）和委员由乡镇党员代表大会或党员大会选举产生，正副乡镇长则由乡镇党委向人民代表大会主席团依法推荐，由人民代表大会选举产生。
这里面显然有一系列环节。区（市）县下属局委办负责人产生办法的环节是：公开报名、资格审查、组织考评、民主推荐、组织考察、全委票决、直接任命或依法推荐。乡镇党委书记和乡镇领导班子产生办法的环节是：公开报名、资格审查、实地调研、初步考察、公开推荐、直接选举、上级批准、书记提名、班子换届。这些环节，我在前面的访谈中已经进行了追问，在后面的文章里还要提出存疑。但有一点可以肯定，即它们总体上是符合民主和法治的精神的，其设计也慎之又慎，煞费苦心，可以商榷之处则必有苦衷。因此，我主张对此持积极支持和审慎乐观态度。
实际上，这两套办法的环节虽多，程序也复杂，但紧要之处也就两点，即“公开报名”和“差额选举”。这两条规定的意义不言而喻，就是为了保证领导干部产生方式的公开、公正、公平，保证乡镇党员和党委委员的民主权利。因此，“新都方案”的精神是民主的。另一点也很重要，那就是这些程序的环节都很多。产生局委办负责人也好，产生乡镇党委书记也好，环节都是七个。这就让人比较放心。我们知道，立法和选举不同于行政。行政过程中，环节越少，效率越高。立法和选举则相反，程序越多，效果越好。当然，这里说的多和少，都有一个“度”，少不能少到草率马虎，多不能多到议而不决。但程序复杂一点，环节多一点，是立法和选举的基本原则。因此，“新都方案”的精神是法治的。
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让我们荡起双桨（3）
民主和法治确立，科学也就在其中了。这里要说的是“民主测评”。民主测评要解决的，是对领导干部进行考核监督的问题。其方案简单地说，就是由一定数量的来自基层或者来自民间且具有一定代表性的非公务人员，组成一个具有一定权威性的临时机构，在纪检监察部门的监督公证下，按照一定的程序和项目，对区县、乡镇和村的领导班子定期独立进行考评。这里面也有一系列的程序和程序性问题，关键则在于是否科学。我们知道，所谓“民主测评”，是对一定级别领导干部工作业绩和领导作风的评价，而且这个评价还要当场统计，公开宣布。结果公布后，领导干部还要通过公开方式面对全体群众进行自我剖析，提出整改措施。所以，这个评价如果不公正，不公平，不真实，不基本准确，就会违背测评的初衷，也会造成损害，比如打击工作积极性、误导今后的发展方向等等，因此必须慎重，更必须科学。
所谓“科学”，又包括几个方面的要求。首先是要客观公正，其次是要切实可行，再次是要合情合理，最后还要确有权威。现在看来，新都区在设计方案和进行试点的时候，已经尽可能地考虑了这些问题。比如2005年的民主测评大会，就是由1 299人组成的。这个人数，大体上适�